優撫事業單位面臨的問題與改革路徑

江治強

優撫事業單位面臨的問題與改革路徑

江治強

優撫事業單位是中國特殊的一類事業單位。在當前以強軍為導向的新軍事變革加快推進的背景下，對優撫事業單位存在的問題及其成因作理性分析，探討其改革的目標及實現的路徑，是民政部門發揮對國防和軍隊建設支持作用的應有之義。

一、優撫事業單位運轉狀況與存在的突出問題

改革開放以來，我國光榮院、優撫醫院等優撫事業單位快速發展。但是，伴隨市場經濟體制的建立和公共服務體制改革的不斷深化，優撫事業單位的建設、管理和服務遇到了一些新的情況和問題。

（一）管理高度行政化。長期以來，由于優撫事業單位的功能定位于服務國防和軍隊建設，專門為重點優撫對象服務，與整個社會對公共服務的需求相割裂，造成了較強的行政化傾向。突出表現在：一是政事不分。優撫事業單位的用人權、資源分配權等皆歸屬行政機關，微觀管理活動受到的行政干預過多；二是效率不高。不少機構習慣于被動接受上級下達的任務，缺少自主管理、自主經營的動力。目前，優撫事業單位的管理體制、觀念和運行機制總體上仍然停留在計劃經濟時代，已經遠遠落后于經濟社會發展和公共服務改革的步伐。

（二）床位利用率偏低。在過去的15年中，全國光榮院床位數顯著增長。進入“十二五”以來，光榮院床位總數持續穩定在8萬張以上，2013年達到88306張，年均增長率達到6%。然而，床位利用率明顯偏低。表1顯示，2006年床位利用率最高時為71%，其次為2000年（70%），絕大多數年份床位利用率在65%左右；2013年床位數大規模擴張，而床位利用率處在最低水平（62%），略低于養老機構的床位利用率［1］。數據分析顯示，“十二五”期間光榮院床位實際利用率低于目標值年均約15個百分點，最高年份達到18%。［2］

表1 光榮院床位數（增長率）、在院人數（增長率）和床位利用率

表2 　榮軍醫院床位利用率與公辦醫院床位使用率對比

優撫醫院床位利用率同樣明顯偏低。2000年以來的14年中，榮軍醫院床位利用率平均為60%，2000年最低為54%，2011年最高為66.7%。軍人療養院床位利用率要稍高一些，但平均利用率也僅在70%左右，僅個別年份達到80%。與同期公辦醫院床位利用率相比（如表2所示），榮軍醫院、軍人療養院要分別低35、32個百分點，榮軍醫院床位利用率基本接近鄉鎮衛生院病床使用率。

對比公辦醫療機構床位利用情況發現，優撫醫療單位床位供給過剩。表3顯示，每萬名重點優撫對象擁有優撫醫院床位數均高于社會醫療機構，2007年至2013年平均高出近14個百分點，最高的2010年高出25個百分點。

表3 每萬人優撫醫療機構床位數

（三）長期封閉式運轉，服務的社會化偏低。目前，多數光榮院以接收孤老優撫對象為主，少數亦面向社會接收自費人員，特別是近年來出現的“多院合一”性質的光榮院，已經面向社會提供養老服務，但由于受到體制的制約，服務的社會化還相對滯后。數據顯示（如表4），光榮院接收自費人員只占在院總人數的9%左右。

表4 光榮院年末在院人數、自費人員人數

除復員退伍軍人精神病院的社會化程度相對較高外，榮軍醫院和復員軍人療養院的社會開放程度還明顯不夠。表5顯示，近年來榮軍醫院在院自費人員占比大致在35%左右，復員軍人慢性病療養院比重更低，最高年份僅27.5%。而精神病院自費人數占比相對較高，最低的年份也達到37%，最高則達到47%。

表5　優撫醫院年末在院人數及自費人數占比

（四）硬件建設與軟件建設不同步，服務水平有待提高。經過改革開放以來30多年的恢復和建設，我國優撫事業單位一改過去破舊不堪的狀況，基礎設施建設取得了長足發展，整體面貌大為改觀。但是管理和服務方面還存在很大不足。一是光榮院護理人員年齡普遍偏大，缺少必要的培訓和專業素質；優撫醫療機構普遍缺少專業醫護人才和先進的醫療設備。二是管理服務人員結構不盡合理，符合高齡、護理專業需求且具有醫療技能等專業背景的人員缺乏。三是受經費、人員和設備條件等因素的制約，供養、診療和康復等服務水平還相對較低，導致政策規定的保障內容難以全面落實。

二、原因分析

優撫事業單位存在的問題成因是復雜的。從根本上看在于優撫事業單位的發展與我國整個社會的發展和轉型出現脫節，總體上落后于改革的進程。

第一，傳統體制的僵化，不利于激發內生發展動力。優撫事業單位的管理體制是計劃經濟時代的產物，也是為適應計劃經濟體制的需要而建立的。這一體制的最大優勢在于能夠保證國家對優撫對象指令性政策的落實，但在市場經濟條件下卻是一種微觀效率低下的制度安排。優撫事業單位執行事業單位的管理制度，不僅資產屬于國有產權，主要管理人員亦由行政機關任命和考核，同時事業經費來自財政撥款。在這種準行政化的管理模式下，優撫事業單位的首要目標不是經濟利益的最大化，而是政治目標和社會目標。這種制度設計長期運行難免會走向它的反面，即行政管理對微觀經營管理干預過度；微觀部門習慣于依賴公共資源和行政庇護封閉式運轉，結果導致缺少自主權、缺乏市場意識，缺少成本-效益核算的觀念，難以建立顧客導向的績效管理制度，也不具有建立現代治理結構和富有激勵的分配機制的制度基礎。

第二，有效需求下降、社會化程度不足，造成部分優撫事業單位資源閑置。優撫對象的規模和需求是決定優撫事業單位存在與發展的重要條件。從現行的政策來看，優撫事業單位接收供養對象的范圍相對較窄。數據顯示，紅軍老戰士、在鄉復員軍人人數呈下降趨勢，尤其是紅軍老戰士自然減員的速率較快，截至2013年全國已不足2萬人。軍烈屬的人數也呈現下降趨勢（如表6）。重點優撫對象人數減少和優撫事業服務的社會化程度偏低兩方面的因素，直接造成了對優撫事業單服務需求的減少。

表6 軍烈屬、病故軍人家屬人數變化情況

此外，由于地方財政安排的經費不足，不少優撫事業單位不愿擴大接收規模，從而也制約了床位的周轉利用。

第三，缺少核心競爭力，導致部分優撫事業單位低效運轉。長期以來，優撫事業單位壟斷著重點優撫對象養老、醫療康復、療養等方面的服務供給，憑借政策性壟斷和公共資源的增量注入，不少優撫事業單位排斥市場競爭的硬約束，醫護和供養服務的水平和質量提升緩慢，導致自身缺少特色服務、缺乏服務品牌。伴隨養老、醫療等領域內公共服務機構的迅速發展，與市場化運作、營利性服務機構相比，優撫事業單位的競爭力顯然還比較薄弱。

三、優撫事業單位改革的導向與政策路徑

（一）深化優撫事業單位管理體制改革，尋求行政管理與微觀自主決策的最佳結合。優撫事業單位管理體制是關于政府、優撫事業機構及其管理者三者之間責權關系的制度化安排。優撫事業單位要煥發活力，必須從體制上進行改革。改革管理體制的關鍵是將行政管理轉向宏觀管理和監督管理。首先，要建立現代優撫事業單位管理新體制。優撫事業單位要實現法人化改革；行政管理部門的管理要真正轉到擬定規劃、制定政策和監督政策落實上來，不再插手微觀管理活動。其次，要及早探索產權制度、經營管理制度的改革。要通過股份制改造，建立與市場經濟相適應的現代優撫事業單位產權結構；經營管理改革要加快推行“管辦”分離，探索社會化運行模式。通過管辦分離改制，賦予優撫事業單位管理自主權；通過合資、合辦以及引進社會組織承辦等方式，實現優撫事業單位經營主體的多元化。此外，促進優撫公益性服務質量和效率的提升，需要加快建立以顧客為導向的績效評估機制，把微觀管理活動的放開可能導致的風險降到最低。

（二）合理整合資源，優化布局，堅持走規模效益之路。首先，要調整存量。要從優撫事業單位職能屬性及其運行規律出發，根據本地服務對象的需求，推動實施以“轉”“并”為重點的機構調整。“轉”就是轉變功能，針對長遠來看已無需求潛力的服務機構，使其服務的重點轉向其他人群或方面上來。比如一些鄉鎮光榮院可以向農村特困人員供養機構或農村養老院轉型，一些床位運轉率低的榮軍醫院可依托自身醫護條件為高齡老年人提供護理康復服務；“并”就是推進同類型機構的合并。合并既可以是同類型優撫機構的合并，也可以根據增強公共服務可及性的原則，探索與其他機構合并。目前已有不少優撫事業單位與其他公辦養老機構或醫療機構聯合開辦，應當將具有服務同質性、空間布局上有重疊的優撫事業單位與其他機構合并，提高規模效應。其次，要控制增量。新增的優撫事業單位要充分考慮當地公共服務發展規劃。光榮院要納入養老服務體系建設規劃，榮軍醫院納入非營利性醫療機構發展規劃，精神病院納入精神衛生項目建設規劃。通過規劃增加融資渠道，實現資源整合，促進合理布局。

（三）堅持服務社會化導向，充分發揮優撫事業單位公益性服務功能。優撫事業單位是政府舉辦的公益性服務機構，不僅向優撫對象提供公益性服務，也可以向社會提供公益性服務。當前，優撫事業單位公益服務走向社會化，是解決優撫事業單位床位空置率高、資源閑置等問題的一條必由之路，也是一條可行之路。社會化不是追求營利化，而是讓這一類型的公辦福利機構更好地服務于社會，更加充分地實現其應有的社會價值。需要注意的是，提高服務的社會化程度，必須優先保障政策性服務對象的供養服務，還要建立適應服務社會化的管理制度與激勵約束機制，通過建立社會效益和效率導向的制度體系，使優撫事業單位走出低效運轉“合理”的誤區［3］。

（四）改革財政補助方式，使“花錢辦機構”向“花錢買服務”模式轉變。從醫療等事業單位改革的經驗看，只有改革財政補助方式，才能配合優撫事業單位服務社會化改革，有效弱化其市場化逐利動機，增強其公益性服務職能。在追求績效的公共財政體制下，國家財政不能再延續“花錢養機構”式的財政投入機制，而應當向“花錢買服務”轉變。目前，在優撫事業單位運轉主要依靠財政撥款的條件下，先暫時保留公共財政提供的補助。但是公共財政投入不能簡單地按照床位數直接撥給優撫事業單位，而應按照核定的政策性供養人員的供養標準，將經費落實到供養對象身上，凡是選擇入住機構集中供養的，供養經費由供養機構統一支配；機構運轉所需公用經費也要根據實際供養人數核定標準后列入財政預算。更進一步的改革，是要面向社會所有公益性服務機構，采取政府購買服務的方式，通過服務競標，建立公共資源的競爭性分配機制。同時，應當將優撫事業單位的基礎設施建設、床位補貼等所需經費納入各級財政預算，建立更加穩定的經費保障機制。

（作者系民政部政策研究中心副研究員）

注釋：

1.根據民政部的統計數據測算，2014年養老機構床位利用率為63.6%。

2.《光榮院管理辦法》（中華人民共和國民政部部令第40號）提出，光榮院的床位利用率應當達到80%以上。

3.有人認為，光榮院等優撫事業單位是專門為供養符合條件的重點優撫對象而設立的，這些單位在職能履行的過程中承擔著超經濟的使命，不能與社會辦養老機構、醫療機構追求經濟效益相比，因此床位利用率低具有一定合理性。本文不贊同這樣的觀點。