中國煤層氣的產業運行規則與完善

穆福元，趙先良，吳麗萍，仲偉志，馬　克，劉　坤，朱　杰

(1.中國石油勘探開發研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.國土資源部油氣戰略研究中心，北京 100812)

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管理專論

中國煤層氣的產業運行規則與完善

穆福元1，趙先良2，吳麗萍1，仲偉志2，馬克2，劉坤1，朱杰2

(1.中國石油勘探開發研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.國土資源部油氣戰略研究中心，北京 100812)

本文系統研究了我國煤層氣的產業運行規則，分析了執行中存在的四個主要問題，探討了四個完善方向。①我國已經出臺了數十部與煤層氣開發利用有關的法律(法規)和國家行政管理文件，有力保障了產業的正常運轉。②四個問題：一是包括煤炭法和土地法在內的法律(法規)不健全；二是部分產業扶持政策不完善、執行效果不理想；三是部分行政管理手段不到位、結果不理想；四是部分監管的手段與力度偏軟。③四個完善方向是：一是需要修訂煤炭法，需要土地管理部門支持煤層氣開發的多種用地方式；二是需要調整開發補貼、所得稅和增值稅等產業扶持政策；三是需要完善與簡化包括礦業權與行政審批在內的行政管理改革；四是需要加大包括礦業權、氣價、財政補貼、對外合作和安全生產在內的監管體系建設。

煤層氣；產業運行規則；行政管理；監管體系

自20世紀90年代以來，我國已先后出臺了數部法律與數十部煤層氣產業政策文件，規范我國煤層氣市場秩序、產業運行規則及其監管機制，保障了我國煤層氣產業的健康發展[1-4]。但在實際的操作中存在著執行力不夠的問題，研究者已從采煤采氣和諧發展的角度提出了一些政策建議[5-15]。本文全面研究了我國煤層氣產業運行規則，分析了執行中存在的主要問題，探討了完善方向。

1　產業運行規則

1.1法律(法規)

我國煤層氣產業所涉及到的法律條文很多，最主要的法律文件有5部《煤炭法》、《礦產資源法實施細則》、《土地管理法》、《石油天然氣管道保護法》和《環境保護法》。

1.2產業優惠政策

自1996年以來，國務院、國家發改委、財政部、國土資源部等部門頒發了十余份文件，對我國煤層氣價格與稅收進行優惠，對煤層氣的開發利用進行財政補貼；2013年國家能源局出臺了《我國煤層氣產業政策》，國務院辦公廳頒布了《關于進一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見(國辦發〔2013〕93號》)使得優惠政策得到進一步的補充、完善。

1.3行政管理手段

1)礦產資源管理。主要有8部文件(表1)，確定了煤層氣是獨立礦種，由國務院地質礦產主管部門登記、頒發勘查許可證，應該堅持“先采氣、后采煤”的原則開發煤層氣資源。

表1　我國礦產資源行政管理文件匯總表

2)產能建設管理。主要有2部文件(國辦發〔2006〕47號文件，發改委2014年第8號令)，規定小于5×108m3/a的產能由省級人民政府投資主管部門審批，大于5×108m3/a的由國家能源局審批。

3)對外合作管理。主要有2部文件(國務院令第131號，國函〔1996〕23號文件)，規定煤層氣對外合作項目(含風險勘探和總體開發方案)的審批歸國家發改委管理。

1.4監管措施

1)勘查監督。主要有4部文件(國務院令152號與240號、國辦發〔2006〕47號文件、國土資發〔2007〕96號文件)，規定監管的上級主管部門為國土資源部。

2)開采監督。主要有3部文件(國務院令152號與241號、國土資發〔2007〕96號文件)，監督部門與勘察監察一致。

3)發電價格監督。主要有1部文件(發改價格〔2006〕7號)，規定由價格主管部門、電力監管機構及審計部門進行發電價格監督工作。

4)煤礦瓦斯安全生產監督。主要有1部法律《煤炭法》及2部文件(國務院令152號、國辦發〔2006〕47號文件)，規定由國家煤礦安全監督管理局和各級人民政府進行煤礦安全生產監督管理。

5)環境保護監督。主要有《環保法》等1部法律文件，規定由環保部與縣級環保部門進行環境保護監督。

2　執行中存在的主要問題

2.1法律(法規)不完善

1)煤炭法。煤炭法是1996年頒布實施的，1996年后我國的煤層氣與煤炭產業發展環境發生了重大變化，該法對煤層氣開發利用的約束不夠[11]。

2)土地法。按照《土地管理法》的有關條款，煤層氣開發用地屬征地范疇，但煤層氣的產量低、經濟效益差[2，5]，開發時間只有10～15年，如果按照征地辦理極有可能浪費了寶貴的耕地資源。

2.2部分扶持政策不完善、執行效果不理想

1)部分扶持政策不完善。①地面開發補貼不足。2013年國務院辦公廳和國家能源局頒布的兩部文件均提出要提高煤層氣的財政補貼，但對具體的補貼標準也沒有定論[13-14]，大多數企業期盼能夠提高到0.40～0.60元/m3。②井下抽采補貼不足。德國廢棄煤礦瓦斯井下抽采的補貼標準是0.4歐元/kW(8.20元/m3)，英國約為1.7元/m3以上，我國0.20元/m3的折純補貼與0.25元/kW的發電補貼偏低。③財政補貼征收所得稅。稅務單位征收的依據是財政補貼收入未指定專門用途的，需征收所得稅。

2)部分產業政策的執行效果不理想。①價格。煤層氣和天然氣混輸后，煤層氣價格由供需雙方確定的國家文件就失去了意義，某些地方政府也往往會出臺一些價格管理措施，壓低煤層氣價格。②增值稅。有資金返回的時間差較長[2]，地稅部分返還不到位(占25%)等問題。③部分優惠政策如發電優惠和進出口優惠的作用已經不明顯。

2.3部分行政管理的手段不到位，結果不理想

1)礦業權改革不徹底。① 自2006年以來，煤層氣礦業權面積逐年縮減，已有的自營區塊已難以滿足某些企業擴大勘探開發活動的需求。②煤層氣探礦權的管理歸屬于國土資源部，而年產120萬t以下的煤礦由各省市批準登記發證，容易導致煤炭與煤層氣的礦權重疊[2，7-9，11-12，15]。③對煤系地層中砂巖氣、煤炭資源枯竭礦井的煤層氣、現有油氣區與煤炭區內的煤層氣礦業權的歸屬不明確。④企業在提交探明儲量后的2～3年內很難拿到采礦證，而對外合作項目更要經過國土部門前置性審查→行業主管部門審查并征省、區和軍事部門意見→國家發改委審批→再報商務部備案等多個環節。

2)行政審批手續繁雜。①目前要辦全一個開發建設手續至少需要蓋25～30個公章，時間往往需要2～3年。②在獲得探明儲量申請采礦證后，按照規定需要鉆專門井，并經過3～5年的環境監測，才能獲得國家環保部門的環評批復。

2.4部分監管手段與力度偏軟

2.4.1礦產資源與產能建設管理

有的企業完不成最低勘查工作量，有的企業在地質等情況不明朗的情況下倉促上陣排采、受到挫折后又急于后撤；換言之某些地區已經出現了“圈而不探”與“圈而不采”之勢，但監管力度不夠。

2.4.2煤層氣的價格與稅收管理

部分煤層氣產區出現了行政限價與增值稅返還難的現象，但監督手段不多。

2.4.3對外合作管理

有的外資企業多次轉讓礦權或套資退出，有的只完成合同規定的最低義務工作量，但監管的主管單位不很明確。

2.4.4井下安全生產管理

目前高煤階有煤層含氣量高于8m3/t不準采煤的標準，但缺口中低煤階最低含氣量和最低煤礦瓦斯濃度的開礦標準，以及廢棄煤礦關井規范，導致監管無據。

3　完善方向探討

3.1需要修訂有關法律(法規)

1)需要修訂煤炭法。現有的《煤炭法》是1996年頒布的，距今已經有近20年的歷史，需要修訂。

2)需要支持煤層氣開發的多種用地方式。 “以租代征”是一種比較好的用地方式，值得推廣，需要土地部門為之大開綠燈，更需要土地部門專門研究制定其他用地方式與優惠政策。

3.2需要完善與調整部分扶持政策

1)需求提高地面開發補貼。以沁水盆地某公司2014年的操作成本和單井投資為基礎，通過不同井深、不同產量和內部收益率情景下的模擬計算，本文認為需要將埋藏深度小于900m、900～1200m和大于1200m的財政補貼下限設定為0.20元/m3、0.40元/m3和0.60元/m3。

2)需要提高井下抽采補貼。需要將我國的補貼標準提高到0.40元/m3以上。

3)需要調整目前的所得稅征收政策。需要稅務部門進一步修訂財政補貼征收所得稅的政策，免除該項稅務。

4)需要將增值稅從“先征后返”改為“即征即返”。需要稅務部門進一步修訂增值稅的政策，修訂為“即征即返”。

3.3需要完善與簡化行政管理手段

1)需要加大礦業權改革步伐。①需要加大煤層氣礦業權投放力度；② 120萬t以下煤炭礦業權的設置，需要由資源地省國土廳負責前期的登記、審查等工作，報國土資源部統一批復，完善煤層氣、煤炭等級發證制度；③需要進一步鼓勵煤系地層的綜合勘探開發，對從煤系地層中采出的所有天然氣資源需要賦予與煤層氣開發一樣的財稅優惠政策； ④需要將煤炭資源枯竭礦井的煤層氣資源的礦權歸煤炭業主所有。

2)需要簡化行政審批手續。在獲得基本探明儲量審批后，簡化采礦證的辦理手續，簡化油氣區內和煤礦采煤區內煤層氣礦業權的發證制度，適當簡化對外合作的審批手續。

3.4需要加大監管體系建設

需要強化監督，健全規章制度，提升企業執行力，加強督查、問責、追究和復命等制度體系建設。

1)需要加強礦業權的監管頻率。需要在國土資源部的帶領下掛靠某個單位專門成立“煤層氣督察辦公室”，礦業權的監督頻率有“一年一度”改為“日常工作”。

2)需要加強氣價與稅收的監督手段。需要監督、制止某些地區對煤層氣壓價的現象，從源頭上制止、監管增值稅“先征后返”難的問題。

3)需要加大對外合作的監管力度。需要進一步明確煤層氣對外合作監管主管單位，把好合同簽訂與執行中的關鍵環節，規范對外合作的標準合同文本，從優選擇對外合作伙伴，從嚴執行退出機制。

4)需要加大安全生產的監管規范。需要制定兩個標準一個規范(中低煤階最低含氣量和最低煤礦瓦斯濃度的開礦標準，以及廢棄煤礦關井規范)，從根本上監管煤礦的安全生產。

4　結　論

1)經過二十多年的發展，我國已經基本上形成了一套行之有效的煤層氣的產業運行規則，為營造良好的產業發展環境起到了積極的作用。

2)將埋藏深度小于900m、900～1200m、大于1200m和井下瓦斯抽排的財政補貼下限設定為0.20元/m3、0.40元/m3、0.60元/m3和0.40元/m3，免征煤層氣財政補貼的所得稅，增值稅從“先征后返”改為“即征即返”等措施，將會進一步完善我國煤層氣產業扶持政策。

3)加大礦業權投放力度，完善煤層氣與煤炭礦業權等級發證制度，鼓勵煤系地層的綜合勘探，將煤炭資源枯竭礦井的煤層氣(瓦斯)礦權歸煤炭業主所有，簡化行政審批手續等措施，將會進一步夯實我國煤層氣的產業運行規則。

4)加大含礦業權、氣價、財政補貼、對外合作和安全生產在內的監管體系建設，是形成有效監管機制的關鍵。

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[15]李良.煤層氣93號文的憂慮：可能加劇礦權糾紛[EB/OL].(2013-11-03)[2015-07-22].http：//news.xinhuanet.com/energy/2013-11/03/c_125643071_2.htm.

The operating rules and improvement for coalbed methane(CBM) industry in China

MU Fu-yuan1，ZHAO Xian-liang2，WU Li-ping1，ZHONG Wei-zhi2，MA Ke2，LIU Kun1，ZHU Jie2

(1.Petro China Research Institute of Petroleum Exploration and Development- Langfang，Langfang 065007，China；2.The Petroleum and Natural Gas Strategy Study Center，Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China)

The operating rules for coalbed methane(CBM) industry in China are systematically studied in this paper，issues in four aspects are analyzed and four points for further improvement are proposed.It is indicated as follows.①Dozens of laws，regulations and administrative documents related to CBM industry have been enacted to ensure the normal functioning of the industry.②issues on four aspects：a.the imperfect law，including Coal Law and Land Low；b.partially imperfect industrial supporting policy and undesirable results；c.partially unsatisfactory administrative management and undesirable results；d.partially inadequate supervision and lacking of regulation.③four points for further improvement：a.revise the Coal Law and support the land use of CBM development；b.revise and reset the industry financial supporting policy，including financial subsides，income tax and value added tax (VAT) for CBM development；c.simplify and improve administrative management for reform of mining rights and administrative approval procedures；d.improve the supervision system for mining rights，gas price，financial subsidy，foreign cooperation and security.

coalbed methane (CBM)；industrial operating rule；administration；supervision system

2015-12-24

國家科技重大專項“我國煤層氣發展戰略和政策研究”資助(編號: 2011ZX05043-006)

穆福元(1965-)，男，漢族，現任中國石油勘探開發研究院廊坊分院煤層氣勘探開發研究所副所長、高級工程師，主要從事煤層氣的開發與政策研究工作。E-mail:mfy69@petrochina.com.cn。

F426

A

1004-4051(2016)08-001-04