砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制探討：以內蒙古呼倫貝爾市為例

張美慧，陳凌勇，張德平，杜　鵬，王利群，楊海濤，陳秀清，王　洋

(1.呼倫貝爾市國土資源局，內蒙古 呼倫貝爾 021008；2.內蒙古自治區第六地質礦產勘查開發院，內蒙古 呼倫貝爾 021008)

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砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制探討：以內蒙古呼倫貝爾市為例

張美慧1，2，陳凌勇2，張德平1，杜鵬1，王利群1，楊海濤2，陳秀清2，王洋2

(1.呼倫貝爾市國土資源局，內蒙古 呼倫貝爾 021008；2.內蒙古自治區第六地質礦產勘查開發院，內蒙古 呼倫貝爾 021008)

本文著眼于促進礦產資源保護與節約集約利用，借助環境建設型礦產開發，構建綠色、和諧、可持續的生態礦業模式目標，通過系統分析砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制現狀，以及政策、技術、操作等層面問題，提出整合全國網絡方便查重、妥善處理礦權重疊、修編安排與路徑、加強前期基礎工作、妥善解決遺留問題、加強部門銜接溝通、創新共同管理模式、加強礦權有序投放、周到安排生態保護的對策建議。

礦產資源規劃；砂石土；零星分散非金屬；礦業權設置方案；生態保護

2011年，國土資源部《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》和《關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》，分別規定了采礦權“劃定礦區范圍必須符合礦產資源總體規劃和礦業權設置方案”[1-2]、探礦權設置也要執行礦業權設置方案制度。至此，我國礦業權設置方案制度基本成形。

礦業權設置方案是在礦產資源總體規劃的基礎上，對一定區域內探礦權和采礦權的空間分布進行詳細安排[2-3]，是構建礦產資源勘查開采合理布局長效機制的重要制度安排。礦業權設置方案制度實施以前，礦業權出讓主要是根據申請人提出申請，管理機關進行審批。這種出讓方式比較被動，導致了“大礦小開”、“一礦多開”，礦業權重疊的局面[4]。礦業權設置方案制度的實施，為從源頭上解決“小、散、亂”的礦業權布局提供了關鍵抓手，為進一步整頓和規范礦產資源開發秩序，合理確定礦業權區域和投放時序，促進礦產資源保護與節約集約利用，科學合理設置礦業權，構建和諧礦山、安全礦山、綠色礦山提供了保障。

設置方案制度實施以來，業界專家、學者對設置方案合規性審查中常見問題、優化布局進行過分析探討[3-4 ]，對我國砂石土開采現狀及對策、對生態價值承載和生態保護進行了研究[7-9 ]。但是，以往研究對砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制、實施中存的問題及對策研究不夠。而砂石土及零星分散非金屬開采與社會經濟關系密切，生態破壞面廣、難于監管，也是解決“小、散、亂”的礦業權布局問題的關鍵所在。此外，作為礦產資源總體規劃的細化與延伸，礦業權設置方案與礦產資源總體規劃的銜接至關重要。近期國土資源部已經明確要求將礦業權設置方案納入第三輪礦產資源總體規劃，與礦產資源總體規劃中勘查開采區塊內容合并，統一為“礦業權設置區劃”設置專門的專題專篇，對礦業權空間布局進一步細化安排、科學規劃。

呼倫貝爾市位于內蒙古自治區東北部，東經115°31′～126°04′、北緯47°05′～53°20′，轄5市1區7旗，總面積25.34萬km2，呈現為大興安嶺森林、呼倫貝爾草原自然景觀，植被覆蓋率高，自然環境良好，礦產資源豐富，素有“綠色凈土”，“北國碧玉”之稱。如何在生態保護與資源利用之間找到最佳的結合點，始終是呼倫貝爾的一個重大課題。

本文擬從呼倫貝爾市實際情況出發，通過系統調研資料分析，分析砂石土及零星分散非金屬礦種礦業權設置方案的編制、實施中遇到的突出問題，并就改進方向和對策進行探討，為第三輪礦產資源總體規劃編制及礦業權設置區劃提供參考依據。

1　礦業權設置方案編制現狀

1.1礦業權設置方案整體編制情況

自礦業權設置方案制度實施以來，全國除臺灣省、山西省、西藏自治區外29個省、自治區、直轄市，共計有600余份方案通過了合規性審查，備案入庫并開通配號。其中呼倫貝爾市70個，占內蒙古自治區的29%，全國的近12%(表1)。

1.2呼倫貝爾地區礦業權設置方案總體編制情況

呼倫貝爾市、旗兩級礦業權設置方案的編制形式分為六種：全省區統一考慮編制、按照成礦遠景區編制、按照行政區域編制、按照礦種編制、探礦權和采礦權分別編制、綜合編制等。主要類型為煤炭礦業權設置方案、1∶5萬礦調區礦業權設置方案、34個重要礦種礦業權設置方案、零星分散非金屬及砂石土礦業權設置方案[3]。

截至2015年6月，呼倫貝爾市編制并備案各類礦業權設置方案70份，其中煤炭方案5個，探轉采方案12個，34個重要礦種方案21個，1∶5萬礦調區方案9個，砂石黏土方案18個，零星非金屬方案5個，涉及礦業權總數380余處(圖1)。

表1　全國合規性審查入庫礦業權設置方案統計(據杜雪明，2014，補充)

圖1　內蒙古呼倫貝爾市備案礦業權設置方案分布

1.3砂石土及零星分散非金屬礦種礦業權設置方案編制情況

呼倫貝爾砂石土礦產資源相對匱乏，分布相當零散，礦業權設置選區相對困難。因此呼倫貝爾地區砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制有別于其他地區，為解決礦產地零星分散及節約成本過高問題，目前編制主要按照行政區(旗、市、區)為單元編制。

方案編制始于2010年，2012年基本完成了轄區內礦業權規劃選區及方案編制工作，2013年開啟動了第一次全面修編，涉及礦業權222個，占其他礦業權總數的25.7%，占已設274個有效采礦權的80%。從礦業權設置方案編制比例看，砂石土及零星分散非金屬礦種礦業權設置方案占總數的33%，且主要集中于村鎮和道路附近，對景觀影響較大，特別需要設置安排。統籌規劃好砂石黏土及零星分散非金屬礦種礦業權空間布局，對其他礦業權布局也具有重要意義。

2　礦業權設置方案實施情況

2.1已規劃的礦業權投放情況

據統計，自實施礦業權設置方案制度以來，呼倫貝爾市共完成了轄區11個旗(市、區)71宗砂石黏土采礦權的掛牌出讓工作，占規劃礦業權總數的31.98%，其中成交確認的采礦權61處，占規劃礦業權總數的27.48%，已申請采礦許可登記的42處。投放礦權比較集中的阿榮旗、額爾古納市近年來道路建設發展較快，距離較遠導致流拍和辦理手續繁雜致使采礦登記率較低(圖2)。

圖2　采礦權的投放情況

2.2礦業權設置方案實施成效

自礦業權設置方案制度實施以來，礦業權布局逐步趨于合理，礦產資源產業結構得到了進一步優化，礦產資源管理水平得到了進一步提升。總的來看，礦業權設置方案制度基本取得了預期效果，促進了礦業經濟全面、協調、可持續發展。具體表現在三個方面。

促進礦產資源總體規劃的落實。礦業權設置方案的編制與實施總體遵循各級礦產資源總體規劃的指導思想，是礦產資源總體規劃的進一步細化與延伸，為礦產資源總體規劃的落實創造了一條有效途徑。是依照礦產資源總體規劃要求，實現礦業權總量有效調控和有序投放的積極方式[5]。

優化礦產資源產業結構和布局。礦業權設置方案的編制，充分考慮生態功能區、禁止開采區，結合現有礦業權布局及基礎建設對礦產資源的需求，對礦產資源產業結構和布局進行了統籌規劃，規劃的礦業權數量基本滿足近期重要基礎建設需求，有效改變了無序投放、被動整合礦業權的局面，礦業權重疊、布局散亂局面得到明顯改善。

提升礦產資源管理水平。經審查備案的礦業權設置方案，全部納入了國土資源信息管理平臺，與礦業權統一配號自動監控系統有效銜接，在礦業權設置、礦業權出讓、審批登記、統一配號等關鍵管理環節發揮了指導、規范和約束作用，促進了礦業權有序投放和布局優化，提升了礦產資源管理水平和宏觀調控能力[6]。礦業權信息化管理水平顯著提升。

3　砂石土及零星分散非金屬礦業權設置方案編制存在的問題

3.1政策性問題

因與勘查項目重疊，部分具備開采條件的區域無法設置采礦權。重疊問題為礦業權設置方案備案合規性審查的重點，對于新設的礦業權，原則上不允許與其他礦業權存在重疊[7]。大興安嶺山區和呼倫貝爾草原區域植被覆蓋程度較高，砂石黏土類礦種選區困難。而該區域恰為大興安嶺成礦帶、得耳布干成礦帶、海拉爾盆地“一盆兩帶”重要有色金屬和能源礦產聚集區，國家、自治區部署了大量的礦產資源勘查項目，導致砂石黏土類礦產資源儲量富足、且開采條件較好的區域，多數因存在礦業權重疊問題，無法設置采礦權。

調整礦區范圍存在政策制約。礦業權設置方案本著有效利用資源及整體開發的原則，對砂石粘土類采礦權范圍內資源枯竭，且周邊及深部存在可采資源的，在礦業權設置方案中進行調整。但受不允許礦山擴大礦區范圍的規定，導致部分已經規劃的礦業權未能出讓登記。由此引發了一些超層越界開采礦產資源的現象，給礦山資源儲量監督管理帶來困難。

審批備案周期較長。礦業權設置方案的編制，須經踏勘、實地測量、資料整理、征求各級相關部門意見、成果報告編制等前期必要程序，耗時較長。成果報告需經省級地質勘查項目管理機構核實不存在重疊情況后，再報省級國土資源信息院進行合規性審查備案。因審查備案周期較長，難免會影響工程項目建設進度，導致先采后批、無證采礦的現象時有發生。

3.2技術性問題

設置區范圍及編制單元難以確定。根據《礦業權設置方案技術規范》，擬設礦業權區域外擴5km確定為設置區范圍，以此對劃定的設置區內礦業權進行統籌規劃。對于行政區域廣闊，砂石土等礦產資源分布零星、分散的地區，集中劃定設置區比較困難。若按采礦權單獨編制礦業權設置方案，將導致成本過高、工作量過大，顯著加大行政成本。

擬設礦業權區域地質勘查程度低。根據礦業權設置方案合規性審查原則，空白區內新設礦業權必須有充分的設置依據，對礦業權區塊劃分和礦業權設置進行科學性、合理性論證。但是多數螢石、飾面石材、硅石、珍珠巖等零星分散非金屬礦種的前期勘查投入少、勘查程度低，達不到詳查及以上工作程度。而多數砂石黏土礦山只進行了地表踏勘，未開展必要系統的勘查工作。這就大大增加了礦業權設置區劃難度。

3.3歷史遺留問題

由于歷史原因，砂石黏土礦區范圍劃定普遍偏小。據統計2012年度我國砂石土礦山總面積7269km2，單礦山平均礦區面積約0.11km2，部分省區單礦山面積平均在0.05km2以下。呼倫貝爾地區砂石土礦山總面積18.37km2，單礦山平均礦區面積0.083km2，大部分礦區平均面積0.002～0.005km2，遠低于全國平均水平(圖3)。

圖3　全國各省(市、區)砂石土礦單礦山平均面積(據程曉娜等，2015，補充)

已有砂石土及零星分散非金屬采礦權生產規模偏低，呼倫貝爾地區建筑石料礦山設計生產能力0.5萬～30萬m3/a，且大部分生產規模在0.5萬～2.0萬m3/a，單礦山實際平均生產能力1.88萬m3/a；黏土礦設計生產能力0.5萬～2.4萬m3/a，單礦山實際平均生產能力0.49萬m3/a；螢石礦設計生產能力0.1萬～2萬t/a，實際生產能力0.13萬～1.4萬t/a，平均單礦山生產能力0.6萬t/a。以上礦山平均單礦山生產能力普遍遠低于規劃最低生產規模。其他非金屬礦產受資源稟賦條件限制，生產能力0.1萬～2萬t/a，實際生產能力0.13萬～2萬t/a，平均單礦山生產能力0.5萬t/a(圖4)。

圖4　內蒙古呼倫貝爾市砂石土礦及零星分散非金屬礦山生產能力對照

3.4其他問題

部門分割多頭管理，部門之間溝通、協調、銜接難到位。一是各類交通、水利等基礎建設項目規劃滯后，建設項目位置具有不確定性，導致為保障此類基礎設施建設而設置的礦區位置難以預測；二是因環境保護、安全生產管理等部門的有關政策規定和要求不夠具體、明確，造成部分采礦權的設置與生態保護、安全管理要求相沖突，規劃的礦業權無法出讓或者出讓后無法辦理許可登記手續。

礦山臨時征占用土地的安置補償標準難以達成共識。已設礦業權出讓后，礦山建設征占用和臨時占用的土地補償標準難以達成共識，導致部分取得礦權的企業無法按時開工建設、投產。

擬設礦權的投放機制需要完善。對于國土資源部門發起的礦業權設置方案編制工作，社會上的涉礦群體高度關注。有按照現行規定提前運作，廣泛動用社會資源搶占先機取得礦權的；有獲得砂石土取用項目內幕信息提前通過多種手段操控料場的。這對礦業權設置工作形成了干擾，影響了方案乃至規劃的實施效果，甚至降低了采礦權獲取的公開、公平性。

礦業權設置方案編制工作需要著眼于生態文明建設目標，為塑造環境友好的生態礦業服務并做出妥善安排，提出可操作的措施步驟。但是，由于礦產資源承載的生態價值關注不夠，對生態地質環境保護和建設的考慮不夠全面、安排不夠周到[8-9]。這項工作內容在目前的礦業權設置規劃和方案編制中嚴重不足。

4　對策建議

4.1妥善處理礦業權重疊問題

鑒于為保障地方建設和交通、水利等大型基礎設施建設項目而設立的砂石粘土類礦業權具有開采范圍小、開采深度淺、開采周期短(2～3年)的特點，工程結束時礦山隨之關閉，對已查證的航磁異常區、化探異常區及重要成礦靶區驗證及下一步工作部署影響不大。建議允許砂石黏土類礦業權與上述靶區和深部探礦權平面重疊。對于歷史遺留的存在礦業權重疊又無法取消的砂石土采礦權，可要求相關礦業權人簽訂保障安全和生產秩序等協議后保留采礦權。

4.2妥善解決歷史遺留問題，維護礦業秩序，保護地質環境

對于因礦區范圍偏小引起超范圍越界開采，但是礦區周邊仍有充足可采資源儲量的，按照整體開發的要求直接擴大礦區范圍，變更采礦許可證。對于采礦權集中區，資源富集、具備規模開發和符合整合條件的，采取資源整合的方式重新劃定礦區范圍，同時按程序注銷原采礦權。對于資源枯竭區域的礦山，提請地方政府按程序予以關閉、注銷采礦權，并對礦山地質環境進行恢復治理。

礦業權設置方案將與新一輪礦產資源規劃中勘查開采規劃區塊內容合并，統一為“礦業權設置區劃”，在總體規劃或專項規劃中設置“礦業權設置區劃”專門篇章，在空間布局上做出細化安排，科學規劃，嚴格實施，指導礦業權合理設置。

4.3加強礦業權設置前期工作精確化程度

對新設的市本級甲類礦業權，勘查程度應達到詳查；對資源儲量賦存情況尚未徹底查清的零星分散非金屬礦種，應由地方政府組織探明資源儲量后再設置采礦權，或依法出讓探礦權；對出露地表且礦體賦存簡單的砂石黏土礦種，經過地表檢測踏勘可直接設置采礦權；對于實測發現部分礦區范圍設置不夠合理的應及時糾正和調整，以保證擬設礦區范圍坐標擬合度保持在85%以上。

4.4建立項目建設統籌規劃、協調、銜接機制

切實加強部門間的溝通配合，整合國家、省、地、縣四級國土資源部門礦業權管理機構網絡，建立一張圖、一張網聯網實時查詢制度。在礦業權設置區劃時，由各地網上隨時、就地開展重疊查詢，以利于提高工作效率和質量、降低行政成本。

4.5積極探索和創新管理模式，提高砂石黏土類礦產資源保障公益性建設項目需求的能力

在《中華人民共和國礦產資源法實施細則》和國土資源部《關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》規定框架內，探索和創新公益性建設項目挖沙、用料、取土等需求的社會共同管理保障方式。執行中需要嚴格界定公益性項目的范圍，綜合考慮經濟、社會、生態、技術因素，優化選址，加強部門聯動，明晰職能職責、強化監督管理。

4.6加強礦業權投放管理，嚴格控制礦業權總量和采礦總規模

礦業權投放是礦業權設置方案的實現。根據經濟社會發展、城市和基礎設施建設需要，科學預測市場需求，制定礦業權投放計劃，報政府批準后實施，通過嚴格控制礦業權的總量和采礦總規模，力爭實現砂石土和零星分散礦產資源供需的動態平衡。為保障交通、水利等基礎設施建設項目需要而設置的礦業權，礦權有效期不應超過3年，并由礦業權人嚴格履行恢復治理義務。

4.7實行礦產資源勘查開發“全程生態管理”，對生態地質環境保護和建設做出周到安排

引導開展環境建設型礦產開發，為建立“破”與“立”相結合、生態和諧的采礦模式做出安排。引導丘陵區道路工程等大型公益性基礎設施建設努力實現挖方填方平衡，少設甚至不設工程料場。對挖方剩余堆土所需棄料場做出妥善安排，將棄料用于歷史遺留舊采坑地質環境恢復與重建、填方造地，減少壓占土地，最大限度保護地貌景觀和生態系統原始風貌。

[1]國土資發[2011]14號.國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知[Z].2011.

[2]國土資發[2011]55號.國土資源部關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知[Z].2011.

[3]杜雪明，王聯軍，張博.礦業權設置方案合規性審查中常見問題及分析[J].中國礦業，2014，23(S1)：47-50.

[4]楊再興.從合規性審查看礦業權設置方案優化布局[J].中國國土資源經濟，2014(1)：49-52.

[5]丁全利.國土資源部有關負責人談礦業權設置方案制度實施[N].中國國土資源報.2013-07-27.

[6]朱振芳.優化礦業權布局從方案設置開始[N].中國國土資源報，2013-11-20.

[7]程曉娜，張博，董曉方，等.我國砂石土礦開采現狀及對策研究[J].中國礦業，2015，24(5)：23-26.

[8]張德平，孫宏偉.呼倫貝爾市礦產資源總體規劃編制的幾點做法[J].中國國土資源經濟，2004，17(3)：13-16.

[9]張維宸.《礦產資源法》生態價值承載研究[J].國土資源情報，2014(11)：41-49.

Research into quarry，construction gravel，soil and scattered nonmetallic minerals mining rights arrangement：a case study of Hulunbuir city，Inner Mongolia

ZHANG Mei-hui1，2，CHEN Ling-yong2，ZHANG A.MunkhDalai1，DU Peng1，WANG Li-qun1，YANG Hai-tao2，CHEN Xiu-qing2，WANG Yang2

(1.Bureau of Land and Resources of Hulunbuir City，Hulunbuir 021008，China2.The 6thMineral Exploration and Mining Company，Hulunbuir 021008，China)

This article aims at promoting protection and intensive and economical utilization of mineral resources，by the way of environmental constructive mining to establish green，social harmonious，and sustainable mining style in the context of ecological civilization.Research on the status and problems at political，technical，and operation levels were carried out referring to quarry，gravel，sand and soil，and scattered nonmetallic minerals mining right arrangement.Thence countermeasures and suggestions were forwarded on the following nine aspects：integrate the computer network nationwide to facilitate checking mining right overlap，deal with the existing overlapping mining rights properly，revising the mining right arrangement timely and practically，strengthen earlier stage works including specifically basic mineral exploration，solve handed down problems adequately，enhance contacts and transactions between responsible government departments，innovate co-managing administration mode，control timely the deploy of mining right，taking full range and thorough ecological protection and construction consideration and measures into the making of arrangement.

mineral resources planning；quarry and gravel；scattered nonmetallic mineral；mining right arrangement；ecological protection

2015-11-08

內蒙古自治區地質勘查基金項目資助(編號：12-3-MT04)

張美慧(1987-)，女，內蒙古阿魯科爾沁旗人，理學學士，助理工程師，主要從事礦產開發管理工作。E-mail：meihui202817@163.com。

張德平(1962-)，男，蒙古族，內蒙古科爾沁右翼前旗人，博士，主要從事國土資源管理與生態保護研究。E-mail：chaganchulu@126.com。

F407.1；X37；Q14

A

1004-4051(2016)08-026-05