鎮改市，難在哪兒

趙展慧

國家發改委發布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國鎮區人口10萬以上的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。隨著人口和經濟規模的快速增長，一些特大鎮的發展逐漸受到現有體制機制的束縛。“小馬拉大車、大腳穿小鞋”，是這些特大鎮負責人對工作難處的形容，而撤鎮設市則成為破除體制機制障礙以及推進新型城鎮化的一條途徑。

什么樣的特大鎮具備設市的條件？特大鎮設市有沒有標準路徑？中小城市培育還面臨哪些障礙？記者近日進行了調研。

錢、權、人、地都不夠，特大鎮發展難題不少

位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮，是改革開放浪潮中先富起來的農民自費建起的一座城。從建鎮之初的5個小漁村、8000多人口，發展至今已是常住人口43萬、財政總收入23.2億元的經濟強鎮。但隨著人口規模的擴大、經濟增長加快，龍港也不例外地陷入責任大、權利小的發展窘境。

限制體現在哪兒？一是財權小，財政資金大部分上繳，與事權不匹配，建設資金、城鎮化成本難以負擔；二是事權小，比如執法權限等管理權限不夠；三是“地權”小，土地管理權限小，建設用地不足；四是“人權”小，人員編制不夠，難以吸引人才。

在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來，這些問題確實存在。由于中國的城市存在行政等級關系，這些人口和財政收入水平都堪比一個中小城市甚至大城市的建制鎮處于行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常管理職責。“比如廣東東莞的長安鎮，鎮區外來人口57萬，本鎮人口僅4萬，財權上繳的話如何解決如此龐大的外來人口的公共服務問題呢？”

李鐵認為，特大鎮作為新生中小城市最主要的對象和來源，鎮改市能補上我國目前城鎮化進程中的短板。當前中國城鎮化進程中最短缺的就是中小城市，原有的小城鎮長大了，但是新的小城市還沒有出現。“新生中小城市的培育方面，我國與發達國家相比確實存在巨大的差距，這也正說明還有非常大的潛力。”

撤鎮設市不能走升格、翻牌的老路

2014年年底，農民造城的樣本龍港鎮有了一個新身份——全國最早的兩個鎮級新型城鎮化綜合試點之一，它要探索從鎮到市的發展新模式。

蒼南縣委書記黃壽龍介紹，在成為試點后的一年多時間里，龍港鎮開展了一系列擴權提效的創新改革。比如龍港在年度用地指標、新增建設用地指標、農轉用等方面享有縣級權限，還具備了一定的改革人事權。

像龍港鎮一樣，很多特大鎮通過擴權增添了發展活力。湖南瀏陽大瑤鎮享受了財權下放的“雙返”政策，新增收入的80%、土地出讓金的80%返還給鎮里，大瑤鎮黨委書記周森源告訴記者，稅收返還后的資金主要用于基礎設施建設和產業轉型升級，大瑤鎮基礎設施投入逐年遞增1.2億至2億元。山東青島李哥莊鎮黨委書記劉瑛也表示，權限下放、政策傾斜促進了當地特色產業發展，目前鎮里著重打造“互聯網+傳統產業”的新業態，全鎮從事電商的已達3萬多人。

今年，“擴權強鎮”被寫入《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中。《意見》明確指出要給鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級行政管理權限，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展，并同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點。

試點取得不小的進展，但一些鎮發現目前仍有不少難以突破的瓶頸。東莞虎門鎮反映目前鎮里非戶籍人口公共服務均等化仍然缺乏分擔機制，虎門鎮鎮長曲洪淇以教育經費為例算了筆賬，鎮辦小學中59.8%的人是非戶籍人口，按照義務教育的要求人均建設面積1.5平方米、人均經費2萬元左右，光算這兩筆費用都要約33.4億元，“對我們一個鎮來講負擔很沉重”。

還有一些鎮發現，推行一些行政管理體制改革后，管理水平還是難以跟上。江蘇蘇州吳江區盛澤鎮承接了部分縣級管理權限，雖然當地百姓辦事方便了，但由于人員編制未增加且缺少專業型人才，部分人員不得不一崗多職，往往還得聘請編外人員。

國家發改委副主任胡祖才認為，培育新生城市，不是簡單的特大鎮改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式，既要探討具體設市的路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法。“不能走升格、翻牌、大幅度增加管理人員的老路，這不符合中央改革的方向，必須創出一條新型管理模式，要走小政府、大服務的模式。一定要提高行政效率，控制行政成本。”

鎮改市不能一哄而起，要有序推進

在專家們看來，鎮改市對當下中國經濟發展和城鎮化進程有很重要的意義，推進步伐應該更快一些。“在當前經濟下行壓力較大的形勢下，特大鎮改市是穩增長、擴大民間投資很重要的抓手。”全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻認為，鎮改市后自然會有大量的民間投資進來。2015年，浙江省36個小城市培育試點鎮投資增速就達20.2%，高出全省7個百分點。同時，他表示培育中小城市也十分有助于推進農民工的市民化，解決他們“融不進大城市、回不去農村”的糾結。

進一步推進特大鎮改市，李鐵認為還需要體制改革取得更大突破。“鎮改市體制上的核心問題是要思考等級化的管理體制需不需要打破，由于利益的固化，各級城市不同等級，導致改革的難度加大。”李鐵表示，特大鎮未來發展的核心不是等級色彩濃厚的“放權”問題，而是一個“還權”的過程，應該回歸到城市的本質——建立城市間平等的競爭關系上來。李鐵認為，是時候適當調整行政區劃體制來適應以人為本的城鎮化變革了。

加快推進改革絕非一哄而起，專家們特別強調“有序”二字。辜勝阻表示，歷史上有過教訓，20世紀90年代縣改市之所以停滯了，就是因為改革一哄而起出現了一些虛假現象，特大鎮改市一定要根據特大鎮自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設市，中小城市的形成要依靠市場的力量，政府起的是引導作用，要有序地通過強基、擴權、改制、增民、完善基礎設施和公共服務等一系列步驟來逐步發展中小城市。

胡祖才同時強調，特大鎮主要是在改革開放的過程中依靠市場力量發展起來的，民營經濟聚集使得特大鎮各具特色。因此，特大鎮設市沒有統一的模式，必須遵循當地的發展規律，注重發展特色產業，因地制宜提升城市、城鎮的生命力。[ ]