生態環境整治如何破解“反復治、治反復”

仲穎

本市大力推進區域生態環境綜合整治工作，目前第一批涉及9個郊區的11個地塊，已全部完成整治；第二批涉及全部16個區的“17+240”個地塊，力爭10月底前基本完成整治任務。整治的同時，重點地塊環境評估、河道整治、生態修復、規劃優化等工作也在同步推進。從2015年7月啟動，歷時一年多的環境綜合整治給市民的生活環境帶來哪些改變？“五違”整治還存在哪些重點、難點問題亟待破解？2016年9月12日，市十四屆人大常委會第32次會議，審議了市政府關于本市生態環境綜合治理情況的報告，并開展了專題詢問。

水、陸、空環境全面改善

環境綜合整治一年多，成效如何？用4個字來形容就是：明顯改善。

市環保局不久前對第一批11個重點地塊開展環境質量后評估，結果顯示：重點地塊各類污染物排放大幅減少，年減排廢水138萬立方米、COD1.7萬噸；年減排廢氣32.9萬立方米、二氧化硫241噸、氮氧化物638噸；年減少固廢2.58萬噸、危廢1364噸。整治地塊上的“五違”現象全面消除，陸域、水域和大氣環境全面改善。

審議中，常委會組成人員充分肯定了本市在環境綜合整治中所取得的成績。徐文雄委員說：“不管是從數據上看，還是從市民群眾的感受上看，大家都感覺環境變得更好了、更美了，生態環境綜合治理的成果是有目共睹的。”葉青委員談了他的切身感受：“比如河道管理，不少區鄉鎮攻堅克難，很多黑臭的小河流都變得清澈了。”市領導高度重視，區領導現場坐鎮，街鎮執法部門抓落實……環境綜合整治取得顯著成效離不開上下合力、各方協調的工作機制。陳東委員肯定了基層工作者的努力，“應該向基層的治理者表示敬意，市、區、街鎮各級都很努力，這些同志有擔當、有作為、有智慧、有策略。”

據副市長蔣卓慶介紹，今年全市拆違一大特點就是，80%以上是在街鎮層面完成的；市、區兩級重點整治地塊內的違法建筑，基本都以街鎮綜合執法力量為主拆除，充分體現了基層一線的執行能力。

如何實現長效管理？首先破解四大難題

在生態環境綜合治理廣受贊譽的同時，如何有效鞏固治理成果，對治理區域進行后續長效管理的問題，已經擺到了城市管理者面前；這也關系“五違”現象是否回潮，整治的成果能否長久，是怎么避免“反復治、治反復”的問題。市人大常委會在調研時發現，治理區域在后續長效管理方面還面臨不少挑戰和困難，一些問題的存在，給長效管理帶來很大壓力。

挑戰一：推動區域實現轉型升級

“鞏固成果至關重要，對整治后的地塊要落實屬地管理責任，加快區塊規劃工作，明確土地的功能用途，推動區域實現整體轉型升級。”審議中有的委員認為，有的區和街鎮將主要精力都投入到集中整治上，對整治地塊的后續管理、生態修復、綜合利用等還未認真研究，這樣既不利于鞏固整治成果，同時又影響當地居民對整治工作的感受。

對此，市規劃國土資源局相關負責人表示，全市28個市級重點地區，有19個不需要進行規劃編制和調整，原有的規劃可以繼續適用。9個涉及需要新編規劃的地塊，更多的是對原有規劃的調整。該負責人表示按照法定的權限，這些整治地區的規劃編制責任主體是區人民政府。目前，各個區政府正在抓緊制定規劃方案，市規土部門按照市政府的要求，將協助區政府的規劃編制服務，并將審批工作納入綠色通道，以盡快實現規劃的全覆蓋，“有些規劃不像想象當中那么快，但整體上到2017年底完成所有規劃的編制工作。”

挑戰二：形成農村集體經濟新的造血項目

市人大常委會在調研中發現，由于歷史原因，郊區不少被整治的違法建筑，原來是農村集體經濟和當地居民用來出租的重要收入來源。這次綜合整治，客觀上給當地居民收入帶來了一定的影響。如何為農村集體經濟開發出新的造血項目，在整治之后保障當地農民有相對穩定的收入來源？孫雷委員建議，一是在規劃以及用地上做一點加法，給集體經濟的后續發展留一點空間，做法上可以參照過去‘撤三還一’的做法；二是支持各區將補償的資金用于集體經濟發展造血項目。

市農委負責人表示，市農委在與市發改委等相關部門研究之后，已經初步形成指導性意見。就整治后如何壯大發展集體經濟，初步考慮：一是在經濟相對發達的區域為集體經濟留存物業；二是支持村集體經濟參與市場經濟運行，引入其他的市場主體共同發展集體經濟；三是充分發揮本市綜合幫扶政策，在輸血同時提高造血能力，建立集體資產托管平臺，促進集體經濟發展；四是提升區級鎮級資產管理水平，促進村級資產保值增值。

挑戰三：城市商業網點規劃需跟上

“整治地塊當中，原來有一些小商小販，為居民提供日常生活服務。”史秋琴委員說，“現在這些商業業態沒有了。那么，如何在整治環境的同時使合法的商業布局及時跟上？”史秋琴委員認為，只有后續商業布局及時跟上，老百姓才能有實實在在的獲得感，同時也可以有效防止小商小販的回潮。

市商委負責人表示，商委在這方面結合推動商業轉型，正在積極加大完善商業規劃網點布局，同時結合國內外流通貿易改革，積極加快推動針對本市居民消費需求的服務到家計劃，通過新業態、新模式來加強遍布社區的各個服務網絡。針對整治地區，將進一步結合社區商業的完善和發展，通過線上網絡和線下的互動實現服務到家。“比如說通過京東、東方網推動服務到家計劃，為社區居民整合各類網絡資源提供便捷服務。”

挑戰四：拆違建筑垃圾如何處理

據了解，在區域“五違四必”綜合整治的帶動下，全市去年共拆除違法建筑1392萬平方米，同比增長近4成；今年前8個月，已拆除違法建筑3776萬平方米，是去年拆違總量的2.7倍。

“這里面有一個問題，就是拆違以后產生的大量建筑垃圾。據了解，一些整治地塊的建筑垃圾目前還處于荒置或者臨時看管狀態。”龔梅華委員說，“一方面在整治地塊上，大量的建筑垃圾堆積等待處理，另一方面集中拆違工作還在路上，尤其是郊區的拆違工作量很大。如何妥善處理這些建筑垃圾？”

對此，市綠化市容局負責人介紹，上海每年大概產生建筑垃圾1億噸，相當于生活垃圾的13倍。去年全市“五違四必”整治以來產生的建筑垃圾在5000萬噸左右，除了部分加以利用以外，還有很大一部分堆在拆違基地，甚至出現了偷運、偷盜的現象。對此，政府主要采取兩方面措施。一是按照中心城區統籌消納，郊區自行消納的原則，落實消納場所。二是研究出臺了進一步加強垃圾綜合治理的方案。這個方案主要是圍繞推進減量化、資源化、無害化的目標，重點是抓好三個環節的工作。第一個環節就是實施源頭分類監控，重點是把一部分可回收利用分撿出來，把有毒有害的分撿出來。第二個環節就是加強物流運輸管控，現在要求所有工地、基地實行垃圾的申報，申報以后統一納入到環衛清運環節。第三個環節就是加快末端處置建設。

如何根本改善水環境質量

“五違”綜合整治的另一個重要方面——河道水環境的治理情況也是常委會組成人員關心的焦點。根據今年上半年相關部門的監測數據，全市地表水環境質量雖然較去年同期有所改善，但總體情況仍不容樂觀，中心城區及周邊區域、郊區中小河道水質普遍較差，近岸海域水質總體處于重度污染水平。

徐季平委員提出，水環境治理不僅要科學施策更要對癥施策。“不同區域水環境污染最突出的原因和最大的治理難點是什么？”

市環保局負責人表示，通過一年多的排摸，在水污染的幾個原因中，也就是截污納管、企業污染、農業畜禽養殖等方面，不同區域影響的因素不同。以人口居住為主的地方，要把截污納管的措施放在首要的位置，才能根本解決建成區內的河道水質的改善和提升問題。對于企業污染，分析下來有兩個方面的問題：一個是工業園區的管網推進力度需要進一步的加大。另外一個難點問題，就是在工業園區之外，還有長期存在的大量企業，要加大結構調整和關停的力度。對于畜禽養殖污染，以農業為主的區，如金山、奉賢、崇明，農業的畜禽養殖就是影響水質比較大的因素。農業面源污染治理難度大，進展緩慢。

水污染治理難點一：工業廢水治理任重道遠

對于工業污染，顧佳丹委員表示，從調研的情況來看，目前本市還有超過60%的工業企業分散在規劃保留的工業園區之外，其中有不少企業沒有被污水管網覆蓋。此外，有些企業自身環保措施不到位的情況嚴重，工業廢水沒有經過處理就排放到河道，造成周邊河道污染嚴重。對此，顧佳丹委員詢問，本市將采取哪些措施盡快加快產業結構調整和工業企業進園區的步伐，從源頭上加強污染的防控？在產業結構調整的過程中，相關政府部門如何來加強污染防治和執法監管？

市環保局負責人表示，工業污染的控制，最好的辦法就是要讓企業的產業能級提高。此外就是讓企業能夠更規模化、集中化地處理，可以大大降低企業治理成本。現有在園區外的工業企業，要通過淘汰劣勢企業，推動優勢企業向園區集中的方式，加大園區的優化布局。該負責人表示，從園區外的企業來看，60%在園區外的企業，貢獻的GDP只占了全市的10%，但污染量占了更大的比例，這是外部環境污染最大的因素。總體考慮：一是重點敏感地區優先加大執法淘汰力度，如水源保護區；二是把在工業區外的擾民嚴重、污水排放量大而產值貢獻小的企業作為重點，加大執法力度，通過嚴格的執法進行淘汰；三是在過渡期中結合現有污水管網的遠近程度，就近地區推動區和街鎮加快臨時管網的接入，確保在淘汰、轉型過程中更好地控制水污染。

如何加快產業結構調整？市經信委負責人介紹，本市自2014年6月推出產業結構調整負面清單以來，每年都要更新一次。即將于今年10月公布的2016版，對15個重點行業進行全面覆蓋，從能耗、環保、質量、安全、水資源的利用，不斷強化產業結構調整的依據，包括了352項淘汰、197項限制指標，同時對淘汰類的企業電價加價。今后還要制定差別化的水價、氣價，把低效企業調整掉。此外建立產業調整的信用平臺，對納入年度計劃，但沒有按照計劃進行管理調整的企業列入失信企業，同時對于存在“五違”，安全、環保排放不達標的作為首選列入調整的名單。

水污染治理難點二：農業面源污染涉及3方面

對于農業河道污染問題，雖然近年來本市積極推進多項措施，但是由于傳統的種養方式和生活方式未能轉變，使得農業面源污染居高不下。錢耀忠委員說，現在上海郊區農田里的蚯蚓已經難得一見，可見治理難度之大。農藥、化肥的使用難以避免，那么針對這方面的污染控制，本市是否有一些針對性的長效措施？

市農委負責人回應，農業面源污染的防治工作涉及3方面內容，一是畜禽污染治理，二是化肥農藥的使用，三是秸稈綜合利用問題。在畜禽污染綜合治理方面，全市鎖定2700家進行整治，目前任務已經完成基本鞏固了成果，并從源頭上制定上海市養殖業布局規劃，到2020年全市養殖量控制在200萬頭標準豬以內，規模養殖場控制在300家以內。關于化肥農藥的使用，到2017年使用的強度要下降10%，多用有機肥，運用技術手段包括建立綠色防控區，推進綠色防控技術推廣。在秸稈焚燒方面，本市連續多年沒有發生燃燒秸稈的現象。下一步的目標是到2017年綜合利用率要達到95%以上。所有這些工作堅持5個注重：注重頂層設計、注重上下聯動、注重科技支撐、注重監督檢查、注重健全長效機制。

水污染治理難點三：基礎設施建設仍有“欠賬”

作為源頭治理的措施，本市污水管網等基礎設施建設仍有大量“欠賬”。“2015年水務部門接到涉河投訴，超過7成為水質污染的投訴。”薛明揚委員提出，“我們一直說標本兼治，在今后的水環境治理中如何治本？如何實現市委市政府提出的‘明年底基本消除全市黑臭河道’的要求？”

對此，市水務局負責人回應，目前建成區共有56條黑臭河道，今年計劃初步完成消除24條黑臭河道的任務，明年完成32條。從劣五類水體、市民反映臟亂差、12345投訴多的水質問題等3個層面重點攻堅。在重污染河道里，一共梳理出有380條、485公里，加上黑臭河道有600多公里，原則上明年也要基本消除黑臭。對于河道水環境治理，無論是疏浚還是輪疏，都是一項治標的工作。從治本來說，水務基礎設施建設層面要先行。在“十三五”期間，本市污水廠提標改造、改擴建任務非常繁重。目前全市有33個污水廠，有3個在建或者即將建設，有近30個污水廠的提標、改擴建工程，10個污泥處置工程也將相繼開工。此外，還有240公里以上的污水管網同步建設。

最后，副市長蔣卓慶表示，下一階段全市將認真貫徹市委全會精神，繼續在市人大的支持下，按照既定安排、狠抓整治推進，努力擴大戰果，并積極采取有效措施來鞏固來之不易的整治成效。