立法鑄就華僑權益保護堅實后盾

林茗

2016年9月14日，上海市十四屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《上海市華僑權益保護條例》（以下簡稱《條例》）。至此，涵蓋歸僑僑眷和華僑權益保護的涉僑權益保障的本市地方性法規基本完備。《條例》（草案）7月28日提請市十四屆人大常委會第三十一次會議初審，9月14日表決通過。雖然審議過程不到2個月，但追溯到2016年年初法規項目立項論證，整個過程中不乏各方面的意見交鋒和博弈。目前這部法規即將實施，回顧立法過程中的爭點問題，依然可以清晰地感受到市人大常委會對這個立法項目嚴謹、審慎的態度。

“立”或“不立”的選擇：

一場關于立法必要性的“交鋒”

民惟邦本，本固邦寧。對于一個國家而言，所謂“民”，理當包括定居他國之同胞——華僑。華僑定居在國外，但依然具有中國國籍，是中國公民。從國際法的視角來看，基于國籍的法律關系，華僑受到我國法律、法規的保護，依法履行我國憲法、法律所規定的公民義務，毋庸置疑。各方面在這個問題上并不存在爭議，但對于是否需要立法保護華僑在國內的權益卻存在兩方面意見分歧：一種意見認為，是否立法對華僑在國內合法權益予以保護，不應受制于華僑在海外僑胞中所占的比重多少、影響程度大小。實際上，隨著國際互動增強，華僑無論是在海外，還是在國內所發揮的影響力不斷增強，仍然依據散見在各種法律法規中的有關規定對華僑在國內權益進行保護，遠遠不足；另一種意見則認為我國已有歸僑僑眷權益保護方面的法律、法規中的部分條款已經可以輻射華僑權益保護，再對華僑權益保護進行單獨立法，其必要性值得商榷。

《條例》的最終出臺，對這個爭論給出了最終回應。一方面，從貫徹落實全面推進依法治國戰略和海外統戰工作要求的角度來看，無論是憲法關于“中華人民共和國保護華僑的正當權利和利益”的明確規定，還是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的“維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益”，都對開展華僑權益保護立法，進一步維護僑益，為切實維護華僑在本市的合法權益提供更有力的法律保障提出了要求；另一方面，從激勵廣大華僑華人支持參與上海新一輪創新轉型發展的現實需要來看，海外華僑華人特別是高層次專業人士來滬創新創業日益增多，成為推動上海創新驅動發展、經濟轉型升級的重要力量，開展華僑權益保護立法，對于進一步吸引他們參與本市經濟社會建設，鼓勵他們服務國家和上海發展戰略，共享祖國經濟社會發展成果具有重要現實意義。

“平等”“權益保護”的全面詮釋：

關于華僑權益保護具體內容的取舍

《條例》共32條，遵循“平等保護原則”，圍繞“為何保護、誰來保護、保護什么、保護責任”這一主線設定條款，對華僑在本市權益保護作了較為全面的規定，回應了僑務實踐工作中所面臨的問題。

關鍵詞一：平等。華僑權益保護首先要強調的是平等，這是公民權益保護的一項基本法律原則。任何中國公民除依法被剝奪相關權利外，在法律面前人人平等。華僑作為中國公民，在國內的合法權益同樣受到平等保護。《條例》開篇就明文規定：“華僑權益保護應當遵循平等保護的原則。華僑享有憲法和法律規定的公民的權利，并履行憲法和法律規定的公民的義務”；在投資權益保護、社會保險待遇的享受、受教育權利的保護等具體條款中，“平等保護”這一基本立法原則也得到充分體現。

關鍵詞二：權益保護。《條例》名稱為華僑權益保護，顧名思義，核心內容就是要明確保護哪些權益。《條例》從公民權益保護的視角，對華僑各方面權益保護作了一個全維度規定。其一，經濟權益，尤其突出了鼓勵華僑參與和服務國家和上海發展戰略，鼓勵華僑來滬投資、創新創業、興辦慈善公益事業等，并在投資收益、知識產權、科研項目資助等方面予以保護。其二，社會權益，著重對華僑參繳社會保險、住房公積金及享受相應的社會保險待遇，華僑參與職稱評定，華僑私有房屋征收征用補償權益，華僑繼承權益，以及華僑子女、華僑學生在本市接受教育等具體領域的權益保護問題作了規定。其三，政治權益，重申了華僑參與本市區或者鄉、鎮人民代表大會代表選舉的權利。其四，相關權益實現的輔助性規定，明確華僑在本市辦理相關事項時，可以憑本人的中華人民共和國護照證明身份；華僑的合法權益受到侵害時，可以通過相關途徑獲得權利救濟等。

“外籍華人”能否參照：

關于外籍華人權益保護條款的博弈

《條例》制定過程中，大量的爭議聚焦到了“外籍華人”權益保護問題上，這個爭議恰恰是由草案中一個參照條款引起。按照草案的制度設計：“外籍華人在本市的有關權益保護，除依國家法律、法規和本市有關規定不享有的權利外，可以參照本條例執行”，其中“參照”二字，引起各方面眾說紛紜，其中有支持叫好的，但更多的卻是“質疑”：華僑權益保護立法涉及外籍華人權益保護合適嗎？地方性法規去規范外籍華人（外國人）的權益保護問題合適嗎？對于這些疑問，這部立法又是如何破解的呢？

市人大法制委、常委會法工委經過反復的研究、論證，聽取了市外辦等政府部門的意見，首先對外籍華人是否可以參照這個問題作了定性，明確華僑與華人作為不同法律概念，法律法規對此有不同的法律適用規則，二者不應混同，并非參照關系。問題的基本定性明確后，需要解決的是確定參照條款的修改方案，是作簡單刪除，還是進一步作既符合法理，又能回應現實需求的修改？經過反復研究后，修改的思路逐漸清晰，但按照黨的十八屆四中全會“維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益”的要求，并考慮統戰工作實際需要，參照條款的具體修改可以考慮從按照有關法律、法規等規定對外籍華人的正當權益予以保護的角度入手，對外籍華人的權益保護問題作原則的提示性規定，既避免產生給外籍華人創設新權利的合法性問題，又在一定程度上兼顧相關工作的需要。至此，“外籍華人在本市的正當權益，按照法律、法規和本市有關規定予以保護”的最終修改方案塵埃落定。

作為本市第一部涉及華僑權益保護的專門地方性法規，《條例》將成為本市華僑權益保護的堅實后盾，為華僑在本市權益保護提供更有力的法治保障。