人大監督：走向未來的沉思

汪聞生

監督權是憲法和法律賦予人大的一項重要職權，監督工作是人大工作的重要內容。改革開放以來人大監督工作取得了許多重要進展，同時也面臨著不少新情況新問題。以黨的十八、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神為指導，加強對人大監督理論和實踐問題的研究，對于堅持和完善人民代表大會制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。本文試對改革開放三十多年來特別是監督法頒布實施十年來，人大監督工作取得的進展和成效、面臨的問題和挑戰，作一簡要梳理。在此基礎上，提出推動人大監督工作創新發展的若干思考與建議。

一、人大監督工作取得的進展與成效

人大監督工作的一個重要特點是法定性。改革開放以來，各級人大按照憲法和地方組織法、代表法、監督法等法律法規關于人大監督工作的一系列規定要求，依法認真履行監督職責，監督工作不斷取得新進展新成效。回顧總結這些進展和成效，主要表現為四個方面。

1、制定實施了監督法，人大監督工作進一步走上法制化軌道

制定人大監督工作的專門性法律是人大代表和人大工作者多年的心愿。1993年7月，八屆全國人大常委會委員長喬石在各省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會講話中談到：“同志們在座談中都提出要加快制定監督法，對這個問題我同意紀云同志的意見，抓緊時間進行準備工作，一旦條件成熟就立即著手進行，爭取早日把監督法搞出來。”2001年九屆全國人大常委會專門成立了監督法起草小組，并形成了監督法初稿。2002年8月，九屆全國人大常委會第二十九次會議聽取審議了全國人大和地方人大監督法草案。2004年8月，十屆全國人大常委會第十一次會議對全國人大和地方各級人大監督法草案進行了再次審議。2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了各級人民代表大會常務委員會監督法。這部專門規定人大監督工作的法律雖然定格于各級人大常委會的監督職權和監督工作，但13年磨一劍、終成正果，依然堪稱人大監督工作取得的一個重要成果。以此為起點，地方人大相繼制定了有關人大監督工作的地方性法規或制度文件，人大監督工作進一步走上了制度化、規范化和法制化的軌道。

2、預算監督起步向前，初步實現從程序性監督向實質性監督的轉變

預算監督是人大監督的重要組成部分。回顧人大開展預算監督的歷程，結合上海等地方人大開展預算監督的探索實踐，人大的預算監督大體經歷了三個階段。一是起步階段。主要是貫徹落實憲法和地方組織法的規定，依法審查和批準政府預算報告及預算的部分調整，監督的方式以程序性監督為主。程序性監督為人大預算監督深化積累了經驗。二是探索發展階段。主要是在總結人大預算監督經驗基礎上，探索開展部門預算監督和績效監督。預算審查監督的材料也從過去以定性報告為主，擴大到定性與定量相結合，特別是提交人大審查監督的預算報表更加詳細、具體。從程序性監督到部門預算監督、績效監督，人大預算監督的力度和效果逐步增加。三是深化提高階段。主要是人大在探索開展部門預算監督過程中，開始以不同方式逐步從一般公共預算的審查監督擴展到對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的審查監督，即全口徑預決算的審查監督。黨的十八大和十八屆三中全會以及2014年修改的新預算法對全口徑預決算的審查監督進一步作了規定，標示著人大的預算監督開始步入一個新階段。

3、探索開展專題詢問，人大監督的力度進一步增強

加大人大監督力度，增加人大監督剛性，是社會各方面對人大監督的重要期盼。監督法列舉了人大監督的八種方式，其中之一就是詢問。全國人大常委會依據憲法和法律關于人大監督權的規定精神，創造性地運用詢問這一方式加強人大監督工作，探索開展了專題詢問的監督形式。十一屆全國人大常委會2010年首次圍繞財政決算議題開展專題詢問，五年共開展了9次專題詢問。2013年至今，十二屆全國人大常委會已經開展了10次專題詢問。地方人大學習吸收全國人大的經驗，先后啟動了專題詢問這一監督手段，推動實現了人大詢問的普及化和經常化。上海市人大常委會從2010年至今已經開展了10次專題詢問，其中本屆市人大常委會開展了6次，并探索實行了邊審議、邊詢問的監督方式，推動了審議與詢問的結合。專題詢問是人大監督的一種具體形式，但與一般意義的詢問又有所不同。從人大開展專題詢問的具體做法看，專題詢問可柔可剛、可寬可嚴，實際上是介于詢問和質詢之間的一種監督方式，或者說是一種柔中帶剛的詢問性監督方式。專題詢問的探索運用，拓寬了人大監督的視野，彰顯了人大監督的智慧和靈活性。

4、常規監督更加豐富多樣，監督的質量和實效進一步提升

人大監督經過多年的探索實踐，已經形成了一系列行之有效的常規性監督動作，如聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，聽取審議或審查批準計劃、預決算報告和審計報告，開展執法檢查和規范性文件備案審查，包括近些年來開展的專題詢問等。此外，提出議案和建議批評意見，開展工作評議、專題調研、視察、約見等，也成為各級人大監督工作的不同選項。各級人大在監督過程中還采取了座談會、論證會、聽證會、審議意見書、跟蹤督辦、問卷調查、實地走訪、公開征求意見等多種監督方式和途徑，進一步豐富了人大監督的形式和內容。這些監督形式、監督途徑相互補充、交互使用并不斷改進，為推進人大監督工作常態化、增強人大監督實效、擴大人大監督的公開性和透明度、提高人大監督的影響力和權威，發揮了積極作用。

二、人大監督面臨的問題與挑戰

在各方面的共同努力下，人大監督工作取得了一系列重要進展，但是也應該看到，新形勢新情況和人大工作自身發展對人大監督提出了許多新問題和新挑戰。概括起來，這些問題和挑戰主要表現在認識、法律、體制和實踐四個層面。

第一，認識層面。認識層面對人大監督提出的問題與挑戰突出表現為，對人大監督的認識不到位以及對推進人大監督工作創新的理論準備不夠。關于人大監督的性質、定位和作用，憲法和法律都作了明確規定，中央也提出了明確要求。憲法規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”江澤民同志指出：“在我們國家生活的各種監督中，人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督。”胡錦濤同志指出：“人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的監督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督。”習近平同志指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”但是多年來，各方面一直糾結于監督與支持關系的理解，盤旋于剛性監督啟動與重大事項決定權含義及其范圍的討論，監督工作中不想監督、不敢監督、不便監督的思想長期存在。與此相關的是對人大監督理論與實踐問題的研究徘徊不前，推動人大監督工作創新發展的理論儲備明顯不足。

第二，法律層面。法律層面對人大監督提出的問題與挑戰突出表現為，監督法總結和反映了過去人大監督的做法經驗，對規范各級人大常委會的監督工作發揮了重要作用，但是如何按照黨的十八屆三中、四中全會提出的要求，充分發揮監督立法對監督實踐的引領和推動作用，以及在立法體例上如何將各級人民代表大會的監督工作納入其中并作出必要規范，無疑是人大監督法制建設需要研究解決的一個重要課題。受監督法體例的影響，地方人大制定的有關人大監督工作的地方性法規和制度文件，也沒有包含本級人民代表大會監督內容。從科學立法的角度說，這不能不是人大監督法制建設的一個遺憾。根據我國人民代表大會制度設計和憲法的規定，人民代表大會的法律地位和權威均在其常設機關即人大常委會之上。因此制定形成一部涵蓋各級人大及其常委會的監督法，不僅是人大監督工作發展的內在需要，也是增強人大監督權威、提高人大履職能級的重要法制保障。此外，關于人大監督中一些重量級監督形式與手段的使用，如實質性預算審查監督、質詢、特定問題調查、撤職等，雖然憲法法律尤其是監督法都作出了規定，但尚缺乏更有針對性、更加有效管用的專項法律法規的支撐。

第三，體制層面。體制層面對人大監督提出的問題與挑戰突出表現為，人大監督的現有體制不能完全適應人大監督實踐及其發展需要。人大監督的現有體制安排是人民代表大會和人大常委會是行使監督權的主體，人大專門委員會雖然也屬于人民代表大會的常設機構，但其主要職責是在本級人民代表大會和人大常委會的領導下，研究、審議和擬訂有關議案，對本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內的有關問題開展調查研究、提出建議。可見，人大專門委員會不是人大監督的權力主體，沒有監督權。也就是說，在人民代表大會和人大常委會行使監督權的過程中，人大專門委員會的主要任務是開展監督調研、提出意見建議，協助人民代表大會和人大常委會行使監督權。人大專門委員會的這個角色定位，對于防止人大監督權的分散使用及其可能產生的風險具有積極意義，但是面對日益繁重的人大監督工作，顯得有些捉襟見肘。眾所周知，我國人民代表大會實行例會制且會期較短，人大代表和部分常委會組成人員實行兼職制。這種制度安排對人大專門委員會作用的發揮提出了更高期待，并客觀上要求賦予專門委員會一定的監督權。人大監督工作發展不平衡的一個重要原因，就是由于作為人大監督重要組織者和實施者的專門委員會缺乏必要的監督權。

第四，實踐層面。實踐層面對人大監督提出的問題與挑戰突出表現為，聽取和審議工作報告、執法檢查、提出建議批評意見、視察等柔性監督手段使用多，質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性監督手段很少運用，人大監督的質量和實效有待進一步提高。具體地說，人大在開展常規性監督過程中雖然形成了一套比較成熟穩定的套路，但是也日益暴露出規范性、程序性、事務性有余，主動性、前瞻性、創新性不夠，監督權與立法、討論決定重大事項、選舉任免等職權缺乏必要的聯動與融合等短板。比如，人大在征集各方面意見基礎上制定了監督計劃、確定了執法檢查項目，并通過座談、視察、調研、吸收代表參與、公開聽取意見、專家評估等多種方式，了解掌握法律法規實施的具體情況，近年來又升高了執法檢查的層級，實行由常委會主要領導帶隊開展執法檢查的工作模式，但是如何發現問題、分析問題、提出有力度的意見建議，如何實現執法檢查向制定修改法律法規、作出有關決議決定或啟動剛性監督手段的有效過渡，還有許多探索實踐的空間。從這個意義上說，人大監督，無論柔性監督還是剛性監督，依然任重道遠。

三、推動人大監督工作創新發展的若干思考

黨的十八大以來，各級人大貫徹中央提出的“推動人民代表大會制度與時俱進”、“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的要求，勇于開拓創新，人大工作取得了新的成效。但是不可否認，由于多種原因，監督工作仍然是人大工作中亟待加強的一個環節。適應形勢變化發展的要求，加強對人大工作新情況新問題的分析研究，推動人大監督工作不斷創新發展，越來越成為完善發展人大制度、充分發揮人大職能作用的重要抓手。

1、全面把握人大監督工作創新的原則要求

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會講話中提出，堅持和完善人民代表大會制度“必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導”、“必須保證和發展人民民主”、“必須全面推進依法治國”、“必須堅持民主集中制”。這“四個必須”既是堅持和完善人民代表大會制度的重要原則，也是做好人大工作必須堅持的原則要求。對人大監督工作而言，“必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導”，就是要堅持黨對人大監督工作中重大問題的領導，維護黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，善于通過人大監督保證黨的決策部署得到貫徹落實；“必須保證和發展人民民主”，就是要切實擔負起憲法和法律賦予人大的監督職責，支持和保障人民通過人民代表大會行使國家權力，推動社會主義民主的制度化、法律化，確保人民當家作主落到實處；“必須全面推進依法治國”，就是要發揮人民代表大會制度的根本政治制度功能，維護憲法和法律權威，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，推動國家各項工作法治化；“必須堅持民主集中制”，就是要堅持人民代表大會統一行使國家權力，充分發揮人大及其常委會的法定職能作用，善于通過人大作為國家權力機關的監督實現黨對國家政權機關的領導、維護全黨全國團結統一。

2、推進人大監督工作理論與觀念創新

人大監督是國家監督體系的重要組成部分，涉及制度、法律、權力、觀念等多方面因素。人大監督多年來的實踐表明，理論走多遠，實踐就有多遠，做好人大監督工作，必須著眼國家監督體系和人大工作特點，深入研究人大監督中的重要理論和實踐問題，不斷以理論和觀念創新推動人大監督工作與時俱進。為此必須加強對中國特色的國家權力結構及其制度安排的研究，加強對把權力關進制度的籠子里的辦法措施的研究，尤其是要結合人大工作實際，加強對人大監督職權與職權運用關系、監督與支持關系、人大監督與其他類型監督關系、監督工作創新與監督制度完善關系等人大監督中若干重要理論和實際問題的研究，發揮理論研究對實際工作的參謀指導作用。這里特別需要提出的是關于人大集體行使監督權的問題。有一種觀點認為，人大監督只能是集體行權。換言之，人大及其常委會的組成人員，無論個人還是部分，均無權單獨行使人大監督權。其實，這是一個認識誤區。因為任何權力都是一般與個別的辯證統一，人大集體行使監督權實質上指的是人大在監督過程中需要作出有關決議決定等結論的情形，它并不排斥人大代表、常委會委員、代表團等依法行使提出議案和建議批評意見、開展視察調研、約見國家機關負責人、提出質詢案和罷免案等法定權利。這些權利無一不是監督權的具體表現形式，只不過人大代表、常委會委員等在行使上述職權時，無權代替人大及其常委會作出最終決定而已。

3、深入探索人大監督的新形式新途徑

聽取審議工作報告、審查批準計劃預算、執法檢查、專題詢問、視察、調研等日常監督手段和方式，為實現人大監督工作常態化、規范化作出了重要貢獻。總體上說，這些監督手段的運用與其所取得的監督成果是相對應、相匹配的，當然還沒有達到應有的高點，或者說還有不少上升的空間。推進人大監督工作創新發展，提高人大監督質量和實效，有必要在總結既有經驗的基礎上，著力做好四方面工作：一是對照人大制度原理和法律規定，做實人大常規監督的程序和內容，認真做到以科學嚴謹的程序和厚實的內容，防止和克服監督工作中的形式主義和走過場；二是積極探索柔性監督手段剛性化操作的有效手段和途徑，比如可考慮借鑒立法聽證會的做法經驗，探索實行監督聽證制度，以強化“一府兩院”及其有關部門負責人向人大報告工作、到會應詢、發表證言的責任擔當和程序約束，實質性提升柔性監督的法律效力；三是適時啟用質詢、特點問題調查等剛性監督手段，提高人大監督的實效與權威，逐步形成以柔性監督為主、剛性監督為輔、剛柔并濟的人大監督工作新格局；四是創新人大監督結果的表現形式，探索以作出有關監督決議決定代替審議意見書的監督模式并使之常態化，從而制度化改變人大監督結果的法律地位模糊和議而不決的窘狀。

4、有序改革完善人大監督體制

以問題和需要為導向，不斷改進人大監督工作方式方法，是提高人大監督質量和實效的必要舉措，但是制度和體制對于監督工作更具有全局性、長期性和根本性。分析人大監督存在的問題、挑戰與原因，人大監督要進一步提質增效，必須立足當前、兼顧長遠，積極推進人大監督體制改革完善，其中關鍵一條就是要不失時機地增加人大專門委員會的職權，依法賦予專門委員會一定的監督權。依據憲法和地方組織法的規定，目前專門委員會的職責主要是開展調查研究、提出意見建議、提出或擬訂議案、審議議案、受理質詢案等五個方面。從制度設計和體制創新的角度看，可以探索以現有憲法和法律規定為基礎，根據中央關于推進人大制度完善發展的有關要求，適當擴大專門委員會的職責區間，有選擇地賦予專門委員會某些實體性權力。比如，賦予專門委員會組織召開聽證會、開展特定問題調查的權力，聽取討論與本委員會相關的“一府兩院”有關部門工作報告的權力，組織開展對“一府兩院”有關部門詢問或質詢的權力等。同時明確，專門委員會享有的這些權力均為過程性、部分性權力，即它不享有作出結論性決定的權力，或者說對人大監督結果的最終決定權只能由人民代表大會和人大常委會統一掌握和行使。進行這樣改革調整的目的是進一步活躍和深化人大的監督工作，推動和保障人大剛性監督手段的合適運用，更有效發揮人大監督在國家監督體系中的法定職能作用。

5、統籌謀劃人大監督法制建設

人大監督法制是人大監督體制、監督職權和監督工作的法律表現形式。監督法頒布實施十年來，以憲法為統領、監督法為主體的人大監督法制進一步健全，人大監督工作進一步做到了有法可依、有法能依。但是另一方面，形勢的變化發展對人大的監督法制建設又提出了新的要求。人大監督工作要在更高水平上實現“良法之治”，必須按照新的標準、新的要求統籌人大監督法制建設，深入發揮立法對監督體制、監督理論和監督實踐創新的引領、推動和保障作用，廣泛實現監督法制與監督工作的良性互動。除監督法外，憲法、地方組織法、代表法、立法法、預算法等諸多法律和地方性法規都對人大監督職權、監督工作作出了有關規定，僅從人大監督立法的角度審視，加強人大監督法制建設至少可以從三個方面進行研究籌劃：一是厘清人大監督立法的基本路徑。人大監督立法不僅應該總結提煉人大監督工作的豐富經驗，而且要具有一定的前瞻性，謹防立法變成單純的經驗歸集以致在新的問題和挑戰面前被動應付甚至無所適從；二是按照程序與實體并重的原則修改完善監督法，努力形成一部堅持黨的領導、人民代表大會和人大常委會主導，人民代表大會、人大常委會、人大專門委員會分層分級依法履行監督職責的制度架構。這是人大監督法制建設的重點和難點；三是遵循憲法和監督法的規定、指引，適時分別制定有關人大監督的單項法律法規。比如，可將現行的監督法建設成為人大監督的綜合性法律即基本法，同時配套制定有關預算監督、議案和建議辦理、監督聽證等專項法律法規，以進一步激活人大的監督職能，依法推動人大監督工作不斷邁上新臺階，創造性回應黨和人民對人大監督工作的新要求新期待。

監督權是人大職權體系的重要組成部分，也是國家法治體系的重要內容。提高人大監督權的運行質量涉及諸多方面，是一項名符其實的系統工程。這里著重從人大監督工作本身的視角對改進人大監督的方式方法、創新人大監督的載體途徑作了一些分析探討，而要真正達到這些技術性目標，還必須以系統思維對人大監督權行使密切相關的其它各種條件和因素，如黨的領導體制與執政方式、人大與“一府兩院”的關系、民主法治建設的進程與愿景、政治文化與意識形態等，進行多層面跨領域研究，以為人大監督工作創新發展提供更多有價值的新思路新舉措。