略論審議意見

孫述洲

聽取和審議專項工作報告，提出審議意見，是人大常委會開展監(jiān)督工作的主要形式。如果拿足球比賽來比喻人大常委會的監(jiān)督工作，確定議題、開展調(diào)研、審議等過程好比發(fā)球、傳接配合，提出和辦理審議意見則是關(guān)鍵的“臨門一腳”。審議意見的質(zhì)量和落實情況，相當(dāng)程度決定了人大常委會監(jiān)督工作的成效。但是，實踐中存在的對審議意見認(rèn)識不一，審議意見質(zhì)量不高、落實不力等問題，一定程度影響了人大監(jiān)督工作的開展和實效。本文擬對審議意見的性質(zhì)以及如何促進(jìn)審議意見辦理作一點粗淺的探討。

一、審議意見“剛性”之辨

“審議意見”這一概念為監(jiān)督法首次明確提出。所謂審議意見，是指人大常委會組成人員在常委會會議上發(fā)言的綜合，是對專項工作報告、執(zhí)法檢查報告的總體評價和對被監(jiān)督對象工作的建議、批評和意見。監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。”

長期以來，“缺乏剛性”是理論和實務(wù)界對人大常委會監(jiān)督工作的主要詬病。所謂“剛性”，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是“不能改變或通融的”。人大常委會監(jiān)督缺乏剛性，主要表現(xiàn)為重形式、輕實質(zhì)，沒有確定的約束力和執(zhí)行力。缺乏剛性是導(dǎo)致人大常委會監(jiān)督缺乏實效的重要原因。人大常委會對“一府兩院”開展的大量日常性工作監(jiān)督，是通過聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查來進(jìn)行的，最直接的監(jiān)督成果體現(xiàn)在常委會組成人員提出的審議意見上。因此，監(jiān)督的剛性與審議意見的剛性密切相關(guān)，而后者又與其法律效力聯(lián)系在一起。

關(guān)于審議意見的法律效力，理論和實務(wù)界爭議較多。所謂法律效力，是指法對其所指向的人們的強(qiáng)制力或約束力，是內(nèi)含于法律規(guī)范中的對法律調(diào)整對象產(chǎn)生作用的能力。通常，法律效力在法律規(guī)范中的表現(xiàn)是必須“為”或“不為”一定行為的強(qiáng)制性規(guī)定。以此來看，審議意見是具有法律效力的。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，“一府兩院”對常務(wù)委員會組成人員的審議意見，必須“為”一定行為，即應(yīng)當(dāng)將研究處理情況送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。其強(qiáng)制力和約束力表現(xiàn)在：其一，“一府兩院”必須對審議意見進(jìn)行研究處理，不能不聞不問；其二，“一府兩院”必須將審議意見的研究處理情況在合理期限內(nèi)向常委會作出回復(fù)（提出書面報告）。

但是，審議意見具有法律效力，并不等于具有執(zhí)行效力。具有執(zhí)行效力的，是人大常委會作出的決議或決定。監(jiān)督法規(guī)定，對于人大常委會作出的決議，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。而對于審議意見，監(jiān)督法并未規(guī)定“一府兩院”必須嚴(yán)格執(zhí)行，只是要求按規(guī)定進(jìn)行“研究處理”并提出書面報告。所謂研究處理，表明“一府兩院”可以采納審議意見，也可以不采納（當(dāng)然需要說明理由）。申言之，決議對“一府兩院”才具有必須執(zhí)行的剛性，而審議意見不具有這種剛性。

根據(jù)上文分析，或許我們會得出這樣的結(jié)論：人大監(jiān)督不具有剛性，在于監(jiān)督法沒有賦予審議意見必須執(zhí)行的剛性，這是監(jiān)督法“惹的禍”。

但是，果真如此嗎？

從比較視野看，世界上大多數(shù)國家議會的主要職能是“議大事”，立法、預(yù)算監(jiān)督和人事監(jiān)督是其三大主要職能。以對政府工作的監(jiān)督為例，國外議會一般是通過預(yù)算監(jiān)督（包括對政府機(jī)構(gòu)績效評估）來進(jìn)行。如果認(rèn)可政府工作，議會就通過有關(guān)預(yù)算，否則就減少或者不通過預(yù)算。通過、減少或者不通過預(yù)算，監(jiān)督結(jié)果都是確定的，也是剛性的。由于監(jiān)督體制和形式不同，我國各級人大常委會對“一府兩院”尤其是政府工作的監(jiān)督，既議大事，也議日常工作中非常具體的事，大到五年規(guī)劃、年度預(yù)算，小到河道管理、垃圾處置等具體行政管理事務(wù)，可謂“巨細(xì)無遺”。人大常委會對具體事務(wù)開展監(jiān)督的問題在于，作為監(jiān)督者的人大常委會，能否充分掌握監(jiān)督事項相關(guān)信息。盡管在審議相關(guān)專項工作報告之前，人大常委會會組織開展有關(guān)調(diào)研，但是受各種因素制約，這種調(diào)研并不總能全面、深入，監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在信息不對稱的問題。在對開展工作的具體措施的認(rèn)識上，提出審議意見的常委會組成人員與“一府兩院”并不總能取得共識。從內(nèi)容上來看，一些審議意見有時過于宏觀，有時又過于具體和主觀。同時，由于監(jiān)督法規(guī)定的是常委會組成人員的審議意見，既然是個人意見，出現(xiàn)不同甚至相反的意見在所難免，這就給辦理審議意見工作造成困難。在這種情況下，辦理審議意見工作，往往只能由信息掌握相對充分的被監(jiān)督者自行作出決定，審議意見只能“僅供參考”。也正因如此，對于審議意見，監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”應(yīng)當(dāng)“研究處理”而不是“執(zhí)行”，有其實踐依據(jù)和內(nèi)在合理性。因此，審議意見缺乏剛性，并非監(jiān)督法之“過”，實乃監(jiān)督的體制和形式使然。

二、促進(jìn)審議意見辦理工作的思考

（一）適當(dāng)對專項工作報告作出決議

增強(qiáng)審議意見和人大監(jiān)督的剛性，賦予審議意見執(zhí)行效力當(dāng)然是最直接的途徑。但是，根據(jù)上文分析，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，監(jiān)督法不能這樣規(guī)定。其實，為了增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性，監(jiān)督法已經(jīng)開辟了一條通道。監(jiān)督法第十四條規(guī)定，“常務(wù)委員會認(rèn)為必要時，可以對專項工作報告作出決議”。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，決議具有必須執(zhí)行的剛性。對專項工作報告作出決議，“認(rèn)為必要”是唯一條件，這就為人大常委會作出決議提供了較大的空間。人大常委會適當(dāng)對專項工作報告作出決議，同時決議吸收審議意見的主要內(nèi)容，這樣審議意見便通過決議的形式獲得了必須執(zhí)行的剛性，人大監(jiān)督的剛性也隨之增強(qiáng)。

對專項工作報告作出決議，部分人大常委會已經(jīng)有所實踐，但使用這一監(jiān)督方式的頻率較低，更談不上常態(tài)化。今年上海市人大常委會對此進(jìn)行了制度化的探索，在對《關(guān)于貫徹實施監(jiān)督法的若干意見》進(jìn)行修訂時作出規(guī)定：常委會認(rèn)為需要對專項工作加大監(jiān)督力度或者認(rèn)為該專項工作特別重要，需要作出決議的，有關(guān)專門委員會或者工作委員會受主任會議委托提出決議草案，經(jīng)主任會議討論同意后提請常委會審議、表決。隨著實踐經(jīng)驗的積累，人大常委會可以逐步增加對專項工作報告作出決議的次數(shù)，并適時將其常態(tài)化。當(dāng)然，人大常委會作出決議時，如何理順與黨委、政府間的關(guān)系，尚需進(jìn)一步研究。

（二）強(qiáng)化審議意見“提出問題”的獨立價值

審議意見質(zhì)量不高，是導(dǎo)致審議意見難以落實的原因之一。仔細(xì)分析，審議意見質(zhì)量不高、難以落實，與其內(nèi)容結(jié)構(gòu)有較大關(guān)系。實踐中往往片面強(qiáng)調(diào)審議意見要“提出針對性的建議”，而忽視了“提出問題”的獨立價值。客觀而言，目前來看，要對監(jiān)督所涉及的方方面面工作都提出專業(yè)性、針對性的建議，并不現(xiàn)實。一方面，常委會組成人員個體不可能在任何一個領(lǐng)域都有實踐經(jīng)驗或?qū)I(yè)優(yōu)勢，而且有些問題涉及面廣、形成原因復(fù)雜，往往需要科學(xué)、深入分析研究，才能提出有針對性的解決方案。另一方面受主客觀條件限制，對監(jiān)督事項相關(guān)信息了解并不總能全面、深入，如果勉強(qiáng)提出建議，難免主觀、針對性不強(qiáng)。但是，作為代表機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，及時發(fā)現(xiàn)問題則是其優(yōu)勢所在。因此，審議意見如果能提出好的、客觀存在的問題，并不遜于提出建議。從性質(zhì)上看，問題具有客觀性，而建議則具有主觀性。從審議意見辦理角度來看，針對問題研究措施，較為明確可行，而對一些主觀性的建議，落實起來反倒困難。從監(jiān)督角色和監(jiān)督目的來看，人大常委會不是“一府兩院”的智囊，指出問題、提出解決問題的目標(biāo)和要求、推動相關(guān)工作才是監(jiān)督的主要任務(wù)和目的，至于如何解決問題，一般應(yīng)由擁有信息優(yōu)勢的被監(jiān)督者去研究。

（三）審議意見清單化

審議意見辦理工作有時存在“文來文往”的現(xiàn)象，除了審議意見內(nèi)容本身的質(zhì)量不高外，審議意見的形式也是導(dǎo)致該問題的原因之一。實踐中，審議意見大多被整理成完整的文章以文件形式交由“一府兩院”辦理。人大常委會辦事機(jī)構(gòu)在整理過程中，大都對常委會組成人員的審議意見進(jìn)行了一定程度的概括和提煉，文字上的確更精煉了，但對辦理部門來說，反倒不便對照落實了。經(jīng)整理的審議意見往往一句話包含幾個問題和建議，或者不同審議意見提出的卻是同一個問題或建議。對審議意見理解上的不便，導(dǎo)致辦理部門只能“文來文往”，“辦事”（落實審議意見）最終淪為“辦文”。

有鑒于此，將審議意見清單化是可行的路徑之一。對常委會組成人員提出的審議意見，通過表格以清單的形式，按“問題、建議”清單列表，并由辦理部門“填空”：若采納落實，則寫明計劃、措施；不能采納落實的，寫明原因。這樣既便于辦理部門對照落實，也便于人大常委會對審議意見進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，審議意見落實情況如何，對照表格，一目了然。2015年，上海市崇明縣人大常委會探索實踐了將審議意見以表格形式清單化，效果較好。同年，浙江省東陽市人大實行審議意見“銷號制”，在全國各地人大引發(fā)了積極反響。審議意見“銷號制”，實際上也是將審議意見清單化的思路，目的在于促進(jìn)審議意見的辦理。