關于基層人大工作實踐創新調研

一、當前基層人大工作實踐中存在的主要問題

（一）關于鎮人大工作

1、機構設置和人員配備不到位。目前，我區鎮人大一般設專職主席一人、兼職副主席一人（通常兼工會主席，實為掛名），一名秘書（大部分專職，是否在編各鎮不同）。僅有個別鎮明確設立人大辦公室并配備專職工作人員。然而，鎮人大工作面向的區鎮兩級代表，少則五、六十人，多則一百多人。而且鎮人大工作越來越實，越來越深入，許多工作向著常態化、規范化的方向發展。因此，必須進一步完善機構設置和人員配備。

2、鎮人代會質量有待提高。一是議題不夠全面。目前各鎮每年年初年中各召開一次人代會，議題一般是審議鎮政府工作報告、鎮人大工作報告、審議批準財政預決算和預算調整的報告等常規內容。除非有選舉任務，否則不增開人代會。由此可見，一些法定的監督權和重大事項決定權均未列入會議議題。

二是審議質量不高。（1）會議時間限制。在1天的會議時間中，除去各種程序性安排，集中審議報告的時間很有限。（2）會前準備不充分。代表往往難以在會前的規定時間內獲取會議資料，無法充分做好審議準備。（3）代表履職意識和能力存在差距。（4）列席人員過多。各職能部門、村居委、鎮屬公司及條線單位領導均列席會議，列席人員占到總人數的50%左右。

3、閉會期間人大工作難以有力、有效開展。地方組織法等相關法律的修訂，較好地解決了鎮人代會閉會期間鎮人大職權無人行使或由人大主席、副主席代行的問題，有助于閉會期間鎮人大工作的有效開展。下一步應著力細化落實相關制度規定，真正發揮好主席團、正副主席以及辦公室的職能作用。另外，各鎮在鎮人大辦公室的設置方面仍有待統一。

4、區人大各鎮代表組工作成效差異較大。一是部分鎮代表組代表提出議案、建議的數量低于區代表平均水平；二是從比例上來看，在積極參與履職活動、熟悉履職方法、善于與選民和政府溝通的區人大代表中，來自于鎮代表組的比較少；三是街道代表組的代表常態化聯系選民、公開接待選民等工作往往走在全區前列。

（二）關于街道（工業區）人大工作

1、工作力量相對不足。一是人員配置上，黨工委書記兼任代表組組長和代表聯絡室主任，聯絡室副主任僅是掛名或兼職，均難以把主要精力放在人大工作上。具體工作人員行政級別低，工作安排和協調力量不夠；有的崗位被挪用；工作積極性不高。二是場地和經費上，一般沒有單獨的代表活動室，工作經費也很少使用（有的怕麻煩，有的則盡量利用代表資源組織開展活動）。三是近期機構改革，街道人大代表聯絡室大都歸入黨政辦管理，難以有效發揮監督職能。

2、職能定位不夠清晰、完整。盡管街道在社會建設和管理中承擔的任務越來越重，但街道（工業區）人大工作機構法律地位不明確，導致職能不清晰和監督不到位。目前，街道（工業區）人大工作機構主要承擔代表聯絡職能，缺乏有效的監督職能。然而，街道作為政府派出機構，實際履行了鄉鎮政府的大部分職能，如果制度性的監督機構缺位，不利于國家治理體系的完善，易形成監督真空。另外，隨著執法力量下沉，只有從制度層面加強對街道工作的法律監督和工作監督，才能確保其依法行政、改進公共服務和管理。

3、規范化建設有待加強。一是制度的細化和完善不夠，尤其是對代表如何履職的指導要求不夠具體、明確；二是由于區域類型多、差異大，需要各地區根據實際，充分發揮主觀能動性，在區人大的統一指導下，為人大代表更好地履職建章立制；三是隨著各街道工作委員會的設立，相關的工作制度也亟待建立和完善。

二、關于基層人大工作實踐創新的思考和建議

（一）立足現行法律法規，明確職責定位

1、把握閉會期間鎮人大主席和主席團的法律地位。建議人代會閉會期間，由鎮人大主席、副主席召集舉行主席團會議。可以借鑒浙江和貴州等地鄉鎮人大經驗，每季度召開一次主席團會議，并邀請相關代表列席會議。會議應圍繞代表建議辦理、工作監督和為鎮人代會審議打好基礎等主題開展。此外，建議充分發揮代表小組及組長作用，探索建立專業小組，對鎮人代會作出的重要決定，以及代表在人代會期間提出的建議等進行跟蹤監督。如浙江和廣東等地把主席團成員和骨干代表編入各代表小組，在閉會期間牽頭組織代表活動。

2、界定街道（工業區）人大工作機構職能定位。中央18號文件和地方組織法已明確：不設區的市、市轄區人大常委會可以在街道設立工作機構或者明確相關機構，負責聯系本轄區內的人大代表，組織代表開展活動，根據授權開展監督、選舉等工作，并向市、區人大常委會報告工作。其實，浙江、廣東等省市多年前已設立街道人大工委，作為縣、市、區人大常委會的派出機構，積累了不少實踐經驗。比如，慈溪市人大制定了街道預算審查監督辦法，對監督的內容及程序作出明確規定。我區江川路街道人大代表組已經采取類似方式，聽取和討論街道財政預算執行情況，并提出修改意見和建議。這些經驗和做法，值得我們學習借鑒。

（二）合理設置機構，完善人員配備

1、各鎮設置鎮人大辦公室和代表聯絡室。建議：一是明確1名專職人大副主席，協助主席做好閉會期間鎮人大工作；二是設立鎮人大辦公室和代表聯絡室，作為內設科室，可合署辦公，設正科級主任1名，并配備專職工作人員1-2名，具體負責鎮人大的事務性工作和本轄區內各級人大代表的聯絡和服務工作。

2、健全區人大街道工作委員會機構設置。2015年我區試點設立區人大常委會江川路街道工作委員會，與街道代表聯絡室合署辦公。街道工作委員會作為區人大常委會派出機構，受區人大常委會和街道黨工委的雙重領導，在聯系服務代表的同時，組織轄區內人大代表監督本區域內的政府工作。

目前，街道工委主任由黨工委書記兼任，2名副主任分別由黨工委副書記和區人大代表兼任，委員3-5名，為轄區內人大代表和專職工作人員。然而，從切實增強街道工委力量，有效開展監督的角度出發，應配備專職主任或副主任，直接由區人大常委會任命，專心做好街道人大工作。

（三）規范組織鎮人代會，提升監督實效

1、時間安排：鎮人代會一般每年舉行2次，每次會期不少于1天，必要時可以增加人代會的次數，并適當延長審議時間。

2、議題安排：除常規議題外，應根據實際需要，增加依法討論決定本行政區域內經濟建設、重大民生工程、重大建設項目等重大事項的議題；代表議案和建議辦理情況；也可以探索將部分代表小組的調研成果以重點議題的形式上人代會審議。

3、程序安排：包括采取提供代表會前研究會議材料、分小組組織代表開展會前預審等方式，做好會前準備；采取會中議事形式（如專題審議或現場詢問等），進一步完善審議程序和議事規則，充實會議內容，提高會議質量；會后應以制度化的形式，認真研究、積極采納人大代表提出的意見建議并及時反饋。

（四）建立落實工作機制，服務保障代表依法履職

1、建立區人大街道工委工作機制。主要包括：街道工委職責；工委成員的分工、會議制度；組織代表聽取街道辦事處專項工作報告的內容和程序；聽取街道預算執行和調整的工作機制，以及就代表評議內容向區人大常委會報告的方式；對重大問題進行調查研究，并提出意見建議的運作機制；配合區人大做好代表意見建議的搜集、反饋和督辦工作機制。這些機制的建立和完善重點要處理好街道工委與街道黨工委、街道辦事處和區人大常委會之間的關系，既要程序合法有效，又要有利于代表工作和監督工作的開展。

2、完善代表議案建議督辦機制。在這方面，可多借鑒外省市的有效做法，把提高問題解決率放在更加突出位置。比如寧波市江東區實行代表建議“合議制”，通過集體商議提高建議質量和辦理實效；杭州市上城區清波街道組織代表全過程參與建議辦理，邀請相關居民對辦理結果進行評估；桐廬、海寧等地建立代表集體走訪了解建議辦理情況、代表約見建議承辦單位負責人、辦理結果代表合議等工作機制。

3、健全代表學習培訓機制。建議系統化地加強代表履職培訓：第一年入門培訓，主要內容涉及代表的權利義務和基本職責；第二和第三年深化提高，包括履職技巧和難題解答；最后兩年提煉總結，可以分專題地開展交流討論，為連任和下一屆代表打好基礎。還可以開展分專業、分區域的培訓，激勵代表學好、用好專業知識，提升履職能力。

4、細化代表履職機制。一是健全代表服務群眾的約束機制，包括實施和細化代表聯系選民、代表活動、代表向選民述職、代表列席本地區有關重要會議、代表工作激勵等制度。二是加強對代表履職情況的管理，把代表走訪選民、反映訴求、提出議案和建議等情況，適時向區人大常委會代表工作機構通報，向選民公開，并以制度的形式明確作為代表連任的重要條件。

5、建立對基層人大工作機構的考核機制。根據上海市人大的意見，靜安、寶山、楊浦等區對代表聯絡室工作的考核進行了研究探索，形成了考評方案和試行標準。建議結合我區實際，要求街鎮和工業區黨（工）委將基層人大工作納入總體計劃，以鼓勵、推動、支持為原則，加強領導和考核。

（五）立足實際，促進各鎮和各代表組工作均衡發展

區人大常委會應加強對基層人大工作的指導，促進各地區人大工作的均衡發展。建議：1、各鎮人大定期開展區、鎮代表聯動活動。2、支持各區域結合實際開展有特色的監督工作和代表工作，發揮好基層的主觀能動性。3、借鑒甘肅蘭州等地經驗，通過組織現場觀摩、召開座談會、研討會等方式，加大對區人大代表各代表組工作的檢查督促考核力度，及時總結交流基層人大工作情況。4、把街道人大工作納入常委會工作的總體部署，適時聽取街道人大工委匯報，定期分析研究基層人大工作進展情況。