新形勢下省級政府智庫開展橫向科研的思考

郭玲玲

“政府智庫”是指黨政部門內部為各級領導層提供決策服務的官方智庫機構，其主要工作是通過內部渠道向領導人直接提供決策參考，發揮決策“內腦”的職能。新形勢下，省級政府智庫如何更好地履行智庫職能、服務地方經濟社會發展、服務黨和政府科學決策，真正成為黨和政府決策“信得過、用得上、離不開”的參謀助手，亟須加以認真思考和深入探討。本文以政府智庫開展橫向課題研究為切入點，對新形勢下推動政府智庫創新發展做一簡要探討。

一、開展橫向科研的積極意義

（一）有利于提升資政建言能力

通過承接橫向科研項目，開展富有深度和廣度的調查研究，有利于更加客觀全面地把握經濟社會發展現實情況，為開展深層次研究提供更加翔實可靠的信息和數據，有利于形成高質量、有深度、接地氣、有說服力的研究成果，從而進一步提高決策話語權，實現智庫建議與各級決策之間的良性互動。

（二）有利于擴大政府智庫影響

省級政府智庫利用自身優勢為各部門、各地區決策做高參、發聲音、有作為，積極參與地方經濟社會發展有關改革方案、重大政策的制定、規劃及實施效果的評估等，有利于拓寬與決策部門的溝通管道，不斷提升自身影響力和話語權，真正做戰略布局的“謀劃者”、科學決策的“參謀者”、治國理政的“監督者”。

（三）有利于破解自身發展難題

開展橫向科研活動，將決策咨詢服務優勢轉化為自身發展優勢，是深化智庫科研體制改革的重要途徑。通過開展橫向科研項目，不斷營造研究氛圍，激發科研潛能，創新體制機制，深化綜合改革，逐步形成治理完善、充滿活力、監管有力的智庫管理體制。

（四）有利于促進科學民主決策

開展橫向科研，有利于發揮省級政府智庫綜合研判和戰略謀劃的優勢，更好地為各部門、各地區提供理論支撐和智力支持，幫助他們提高決策科學化水平，有效減少決策失誤。同時，由于省級政府智庫距離決策機構近，熟悉政策制定過程，也更容易提出專業化、建設性、切實管用的政策建議。

二、開展橫向科研的現實困難

（一）“政府性”職責之困

作為黨政部門的直屬研究機構，省級政府智庫較其他智庫相比，“政府性”職責是其主要特點，服務黨政領導決策是其基本使命。它不僅承擔著政策研究、解讀、評估任務，參與一些規劃、報告的調研和起草工作，還要接受黨政領導的“點題”研究。相比之下，橫向課題不屬于職務責任和科研人員必須從事的任務，政府智庫開展橫向科研經常會受到質疑，其科研成果也往往被排除在考核評價體系之外。因此，這種內源性發展與外源性支撐的矛盾，導致從事橫向科研的熱情度不高、積極性不夠。

（二）“行政性”定位之限

橫向科研可以說是一種契約關系，委托方購買咨詢服務，政府智庫供給專業思想。但是，省級政府智庫的行政性定位決定其在平衡行政隸屬性與研究獨立性的關系上存在一定難度。盡管省級政府智庫要從事戰略性、儲備性政策研究，但更多時候要承擔對既定政策的維護和解釋功能，政策效應是其首要選擇。因此，在承接橫向科研時，其社會影響力要主動服從于黨政部門的政策影響力，這也使得委托決策咨詢的效度容易受到折扣。

（三）“參公式”管理之惑

橫向科研經費是非財政撥款性質的經費，如何體現科研人員額外智力勞動的成本支出，一直是困擾省級政府智庫的關鍵問題。實踐中，鑒于廉政風險防范的考慮，一般仍是套用財政經費管理的約束和規則，這可能導致對科研活動干預過多，抑制科研人員的主動性和積極性。除此之外，在橫向科研經費管理中，不僅科研人力資本難以體現，行政管理人員的額外勞動也往往被忽視。這種體制屬性與自身特性的矛盾，在很大程度上影響了對外開展橫向科研的積極性。

（四）“市場化”配置之難

開展橫向科研，切實拿出具有真知灼見的成果，需要圍繞項目科學配置科研資源，尤其是起關鍵因素的人力資源。但是，囿于體制、經費管理等因素，實踐中橫向課題負責人往往難以凝聚高端人才，只能抽調本系統內來自不同專業領域的研究人員成立課題組，研究隊伍的規模、結構、活力都不盡如人意，難以做到智力制勝。這種體制性管理與市場化配置的矛盾，使得省級政府智庫橫向科研成果的整體質量有待提高。

三、開展橫向科研的路徑探索

新形勢下，省級政府智庫要結合自身特點和實際，協調公益性研究與市場化需求的關系，探索完善橫向科研管理制度，規范、有序開展橫向科研，服務經濟社會發展。

（一）建立審查制度，加強項目篩查

要建立橫向科研審查制度，加強對橫向科研項目的審查、篩選、評估與分類管理。鼓勵承接來自政府機關、事業單位和國有企業的橫向科研項目，審慎對待來自民營企業、外資企業的委托及國際交流合作的項目，明確拒絕涉及國家安全、國家利益及重大社會利益的非政府項目。未通過審查的項目，課題主持人不得擅自承接。

（二）實行合同管理，堅持合理合規

實行合同三級管理，明確項目主持人是第一責任人，負責合同的起草和簽訂；部門負責人是第二責任人，對合同進行初審；科研管理部門是第三責任人，對合同進行終審，通過嚴格審核把關，確保合同合法合規。在合同內容上，明確約定經費的使用范圍和支出程序，以有效防范經費使用風險。同時，對所有橫向科研項目合同實行統一管理，一律由省級政府智庫法定代表人或其授權委托人代表單位簽訂。

（三）強化內部運行，明確責任主體

建立規范有序的內部運行機制是開展橫向科研的基礎。實行橫向科研項目主持人負責制，對橫向課題合同的真實性、經費來源及其使用的合法性和有效性負責，承擔履行合同的直接責任，按課題合同要求積極組織課題組成員開展研究工作，全權負責課題經費的分配、使用、報銷等事宜。建議明確科研管理部門為項目管理部門，負責對橫向科研項目的立項、研究進展及完成情況進行監督和檢查；明確財務管理部門為經費管理部門，負責對橫向科研經費的記賬、報銷、結算、監督等工作。

（四）探索分類管理，完善管理制度

要探索完善橫向科研項目管理制度，劃好經費管理的“底線”和“紅線”。一是強化經費制度管理，實行有別于財政科研經費的分類管理辦法，對橫向課題合同的審查、立項、簽訂等程序，管理費用提取標準，經費支出范圍，簽字報銷程序，違規使用處理等加以規范，保障和促進橫向科研工作合理、規范、有序進行。二是嚴格預算管理。明確由課題主持人編制項目預算，科研管理、財務管理等部門負責審核把關，切實增強預算的經濟合理性和執行的可操作性，確保預算既能滿足研究工作實際需求，又符合國家相關財經制度規定。三是規范支出項目。明確規定橫向科研經費開支細目，將管理費納入單位年度預算，經費支出要體現額外勞動補償等；凡使用橫向科研經費購置的固定資產必須納入固定資產統一管理，鼓勵項目結余經費用于人才培養等。

（五）加強監督管理，確保規范安全

一是加強財務監督。要依據項目經費預算和依照有關財經法律法規審核報銷單據，在一定范圍內公開經費預算和支出情況，指定專門財務人員對相關經費的支出規范性、內容合理性進行指導、監督和規范，保證經費管理使用處于“陽光”監督之下。二是加強審計監督。定期聘請第三方對經費進行審計，并及時公布審計結果。自覺接受并積極配合上級管理部門和科研經費提供方或其委托的社會中介機構，依據國家有關法規和課題合同對科研經費的管理和使用情況進行檢查監督。三是加大追究力度。對在橫向科研活動中，發現為個人謀取私利、給單位造成經濟損失的，追究有關責任人的責任；觸犯法律的，追究法律責任，確保規范、安全使用橫向科研經費。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）