從兩則新聞談黨政公文行文的規范問題

嚴智芬

2012年4月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），并于7月1日起實施。于此同時，《黨政機關公文格式》（以下簡稱《格式》）在2012年6月29日發布，也于7月1日起實施。《條例》第三章第十條規定：“公文的版式按照《黨政機關公文格式》國家標準執行。”這兩個文件的相繼頒布實施在推進公文法制化進程中具有里程碑的意義，第一次把公文處理上升到專門的“工作”高度，第一次將黨的機關和行政機關的公文處理工作實現法規上的一體化，為黨政公文處理的科學化、規范化、制度化提供了通用的標準和依據，同時提高了公文文本的運作效率，體現了公共權力的權威性和嚴肅性。作為法定類文書的黨政公文，《條例》對公文種類、公文格式、行文規則、公文擬制及辦理等方面做出了具體的要求和規范，體現了在與時俱進中對公文處理的針對性和指導性。

近年來，黨政機關強調政務公開，增強信息公開化、透明化的管理，使公文的行文方式出現了多樣化，特別是一些公告、通告等周知類公文或一些法規類文件常常借助電視、廣播、網絡等媒體公開發布。對于這類公文的合法性身份認定問題，《條例》第六章第三十一條規定：“經批準公開發布的公文，同發文機關正式印發的公文具有同等效力。”除此之外，現實中的情形例如在新聞報道中有些黨政公文成為新聞素材的一部分，公文的內容和形式成為了關注焦點，甚至引發廣泛熱議。下面筆者就以見諸報端涉及黨政公文規范問題的兩則熱點新聞為例，探討依法行文和公文行文的規范問題。

一、文種不當惹爭議，格式隨意被詬病

據新華社報道：2015年9月，陜西省寶雞市扶風縣人大常委會為了響應該縣與阿里巴巴達成“農村淘寶”電商協議，要求職工每人網購至少1000元金額物品的消息在網絡盛傳。網上傳出的一張印有扶風縣人大常委會辦公室公章及落款的“通知”中寫道：“機關各位領導和同志：我縣農村淘寶項目定于9月23日啟動運營，按阿里集團業績目標，運營首日全縣36個村淘寶點訂單要求達到一萬單。”通知最后稱：“請機關各位同志近期準備所需購買物品清單，每人消費暫定1000元。”

盡管新聞標題為《陜西縣人大否認強制公務員淘寶網購：僅是倡議》，但在加蓋紅色印章的通知公文面前，扶風縣人大的辯白始終顯得蒼白無力。通知作為黨政公文的具體文種，具備黨政公文的基本屬性，即在黨政機關實施領導、履行職能、處理公務中具有特定效力和規范的體式，它為解決現實的問題而制發，為產生現實的效果而運行，在實施過程中具有依照國家法律法規所授予的強制性，具體表現為強制傳達、強制閱讀、強制理解、強制執行。因此，扶風縣人大常委會以黨政公文的方式下發了通知卻矢口否認其強制網購，只能說明作為國家權力機關的扶風縣人大常委會漠視了黨政公文的特點和行文效力，致使制發公文的內容不合法，也違背了發文的初衷，從而被推上了輿論的風口浪尖。

再者，在這篇被關注的“通知”里，也基本沒有達到黨政機關制發公文中格式的規范和標準。作為一份書面格式的黨政公文，既沒有標注發文機關標志，也沒有出現發文字號；主送機關明顯有誤，送達到了個人而非機關團體，且領導和同志還存在概念的并列不當；訂單數量是較精確的數字需要使用阿拉伯數字的“10000單”；加蓋的紅色印章“扶風縣人民代表大會常務委員會”與發文機關署名“扶風縣人大常務委員會辦公室”不一致，違背了《條例》第三章第九條的印章規定，即“公文中有發文機關署名的，應當加蓋發文機關印章，并與署名機關相符”，且加蓋印章和成文日期的排列不規范，據《格式》規定：加蓋印章的公文，成文日期需要右空四格編排。

二、公函越位起風波，公文披露需慎重

據新華網報道：2016年1月11日，一名34歲的高齡產婦楊女士在北醫三院經搶救無效死亡。1月14日，楊女士所在單位中科院理化技術研究所給北醫三院發來“紅頭文件”，要求醫院對死者死亡原因進行調查。信函正文寫道：“XX同志是我所優秀青年骨干，曾為我所新材料技術進步作出了重要貢獻，有較大的發展前途。她的離世，是我所的重大損失，深感痛心。望貴院本著尊重生命、實事求是的原則，對XX同志的離世做出公正、透明、翔實的調查，給出一份真實、完整的結論，給XX同志及親屬一個明白、公正、合理的交代。”

這篇標題為《北醫三院產婦死亡事件引發“公函大戰”》的新聞報道無疑因為公函的介入，讓單純的醫患矛盾迅速升級，引發了廣泛的關注和討論。《北京青年報》刊發評論文章《“公函維權”無可厚非》，“單位對員工的這種支持，只要沒有濫用公權力，沒有鼓動、慫恿員工采取非法手段，就應當是沒有問題的”，力挺公函介入的即時有效。筆者無意探討該公函背后人道主義關懷的維權作用，而是著眼于“公函”的使用規范和行文規則，能不能因為“中科院理化所是一個學術研究機構，不屬于權力機關，其發出的‘公函’只是作為一個研究機構的意見，而不具有‘紅頭文件’的約束力和影響力，事實上也起不到向醫院‘施壓’的作用”。

2012年4月16日印發的《條例》文件中，第七章附則規定：“其他機關和單位的公文處理工作，可以參照本條例執行。”據此，其他機關和單位的公文在文種的選擇、公文的格式、行文的規則上也可以參照《條例》依法處理。作為事業單位的中科院理化所對同是事業單位的北醫三院可以采用公函的文種，據《條例》第二章規定“函適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項”。只要是平級或沒有隸屬關系和業務指導關系的單位之間商洽事務、溝通信息、進行工作聯系時，都可以采用函來處理公務。而問題在于，中科院理化所因職工的私務（醫療糾紛對象為職工和醫院）開具單位公函就違反了公文依法而作的法制精神，造成公文使用的“越位”。公函作為公文，采用文件式的格式同樣是“紅頭文件”，在正式行文中同樣可以啟動自己的法定權益，和主送機關單位之間構成溝通和對話的關系，繼而對事務的處理產生影響。所以，當中科理化所擬制的公函一經發出后，就超出了公文使用和效用性質的正常范圍。

此外，還需要關注的是兩份加蓋紅色印章公文的披露程序的合法性問題，這兩份公文的發布途徑不是通過媒體正式發布的公告、通知類周知性公文，也不是法規性的文件，而是作為新聞素材登上了網絡媒體，按照《條例》第六章規定，“公文的發布時間、形式和渠道，由發文機關確定”，需要追問的是該公文傳播的途徑和方式是否經過發文機關的授權。作為公文說明傳達范圍等事項的附注中，也并沒有標注“此件主動公開”的字樣，由此兩份公文的傳播在公開屬性上缺乏理論和實踐的依據。

三、結語

兩篇新聞稿件都與黨政公文有關，爭議的實質在于公文的行文規范問題。在實際工作中，如何正確選擇和使用公文文種，如何規范行文，保障黨政公文的權威性、嚴肅性、合法性和有效性，這是陷入輿論媒體漩渦的公文應該慎重以對的。筆者以為，爭議公文出現在新聞媒體，在某種程度上源于文秘人員寫作的素質問題和領導對公文的認識問題，包括對公文處理工作的重要性認識不足。在黨政公文處理工作中，要依法行文，就要以《條例》規定作為制發處理公文的依據，在行文過程中涉及到公文的制發主體、內容、格式以及收發程序都要按照《條例》的要求和規定，力求黨政公文寫作形式內容的規范化和公文收發處理的制度化，避免發文不當或行文不規范，減少錯發濫發公文。

（作者單位：湖北經濟學院法商學院）