推進設區的市立法不能急于求成

馮玉軍

2015年立法法的修改，在全面推進依法治國，加快建設法治中國進程中具有里程碑的意義。其中地方立法權的擴容——將立法權由原來規定的省級之外的49個較大的市擴展到全部設區的市和自治州，更是新立法法濃墨重彩的一筆。

從較大的市立法的批準、階段性中止、重啟與擴容的歷史演變來看，較大的市立法現象并非隨意為之，其背后折射出中央和地方事權關系與財政汲取能力變化的深層邏輯。

黨的十八大特別是十八屆三中、四中全會之后，基于全面深化改革和全面依法治國的需要，逐步擴大擁有立法權的城市數量，充分發揮各個地方的自主性、創新性，成為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的題中應有之意。

學術界對賦予所有設區的市立法權還有一些擔憂。一方面，280多個設區的市被賦予立法權，直接導致立法需求與立法能力二者間的矛盾加劇，促使中央和省級立法機關相當一段時間內在工作指導、人員培訓、備案審查等方面的任務加重，不可能一蹴而就。另一方面，如何清晰界定設區的市的立法權限，既在實體和程序上全面落實市一級立法權，又防止地方立法權濫用，維護國家法制統一，更急需開展學術研究和在實踐中摸索經驗。

但就全面推進依法治國的宏大戰略而言，無論從我國現有法律體制角度，還是下一步立法改革可能的體制機制完善角度看，上述問題都是可以逐步克服或避免的。

第一，賦予城市立法權能夠整頓基層法治秩序。首先，賦予全部設區的市立法權不僅有助于增進民主，而且能夠整頓基層法治秩序。其次，地方性法規的制定能夠有效限制地方的恣意。最后，賦予地方立法權的過程實質上是逐漸將城市治理真正納入法治軌道的過程。由于我國中央以及省級立法中很少有解決城市問題的專門規定，如城市衛生問題、城市停車罰款問題等，這些問題的處理均需要一定的技術性規范來指導，將城市創制的規范性文件納入到國家法律體系之中，必將有助于整頓基層法治秩序。

第二，賦予城市立法權能夠促進法治工作隊伍建設。法學學生量大且就業率低，需要提供包括立法工作在內的就業機會。其實，不僅城市立法需要大量的法治人才，執行地方性法規的執法機關同樣需要擁有法律思維和法學素養的優秀人才。

第三，賦予城市立法權能夠培養和提高全民法治思維。首先，城市立法有利于立法者法治思維的提升。對于市級人大常委會來說，在長期的政治實踐和學習中，基本了解法治的精神和內涵。但是理論和實踐仍然有不小差距，倘若沒有立法實踐，可能無法真正理解什么叫“不抵觸”，無法真正明白什么叫“科學立法、民主立法”。其次，城市立法有利于執法者行政思維的轉變。城市擁有立法權有利于改善執法者的思維模式，將法治思維方式逐步灌輸至潛意識之中。最后，城市立法有助于民眾法治思維的覺醒。

第四，賦予城市立法權能夠刺激違憲審查制度的生長。若所有設區的市都擁有立法權，必然會增加與上位法相抵觸的概率，進而必然有助于刺激違憲審查制度在我國的生長。

第五，賦予城市立法權要統籌兼顧、穩步實施，不能急于求成。立法法將確定設區的市開始制定地方性法規的步驟和時間授權給了省級人大常委會。在現在的實際工作中，要通過實事求是的調研，根據各城市的實際情況（人口數量、地域面積、經濟社會發展情況）、工作基礎、立法機構設置和人才儲備以及實際需要等，分期分批推進設區的市的立法。同時，要充分聽取各方面意見，使賦權工作準確反映經濟社會發展要求，更好協調各方面利益關系，發揮立法的引領和推動作用。