設區的市立法：挑戰·機遇

依法賦予所有設區的市地方立法權，是全面推進依法治國的重要舉措，也是我國地方法治發展的一個里程碑，意義重大。同時，設區的市立法作為一項新生事物，還可能遇到諸多困難和問題，需要重視研究和解決。

設區的市立法是我省地方立法的重要組成部分。設區的市立法作為一項新生事物，可能遇到立法權限的界定、立法能力的建設以及與現有立法體制的磨合等諸多困難和問題，需要未雨綢繆，認真研究并妥善解決。

避免“什么都可以往里裝的筐”

立法權限是立法體制的核心內容。現在，設區的市可以立哪些法呢？

雖然立法法對各個立法主體的權限和關系作出了規定，但是由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會實踐的變化發展，對地方立法權限范圍的準確把握及其與國家立法的關系成為了地方立法工作理論和實務面臨的基礎問題。基于地方立法的屬性是國家和地方事權的劃分，因此從理論上講，設區的市的地方立法權應當立足于城市的自我管理、自我發展和自我服務功能，主要應涉及城市建設、城市規劃、城市管理等應由城市自己解決的事務。

立法法明確規定：設區的市人大及其常委會“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。這一權限范圍基本上局限于城市治理之內，符合中央和地方事權劃分的邏輯要求，但具體到立法工作中，則需要對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的具體范圍作進一步解釋。對此，語義解釋的多樣性可能會導致不同理解。同時，設區的市地方立法權限還涉及到其與地方政府規章、省地方性法規的權限劃分問題。因此，對設區的市立法權限的準確理解和把握是設區的市開展地方立法首要研究和解決的問題。

一直以來，社會各界對重復上位法、地方特色不明顯等導致立法資源的浪費不滿。設區的市立法會出現重復立法嗎？

有特色是地方立法的基本原則，要求地方立法必須立足于地方實際，堅持問題導向，圍繞地方經濟社會發展對立法工作的實際需要，制定具有針對性、可操作性的法規。強調有特色，從立法工作操作層面來說，也就是要解決重復立法問題。地方立法工作中也一直將體現有特色、突出可操作、避免重復立法作為提高立法質量的重要手段。但是，由于立法主體的多層次性，重復立法的問題從立法技術層面上講客觀難以避免，尤其體現在一些實施性的法規或者是不同區域之間對同一事項的立法中。同時，不少地方在立法中主觀上抱有“大而全”、“小而全”情結，存在“形象立法”傾向，有的法規過多引用甚至照搬照抄上位法等。這些情況的存在使得重復立法問題更加突出，造成立法資源的浪費，并損害法律的嚴肅性，已成為影響地方立法質量提高的重要梗阻。

所有設區的市開展地方立法后，市一級的立法主體將達到300多個（含自治州），還包括相對應的市一級政府的規章制定權，立法主體更顯得“疊床架屋”，可能會出現針對某一事項有上百部地方性法規的情形。同時，設區的市的立法空間受限制，在具體立法實踐中更容易發生與上位法重復的現象。因此，設區的市開展地方立法后，重復立法問題將更為顯現，應當引起重視并切實加以解決。

不是有了法，法治就有保障

地方立法權擴容后，立法質量是否面臨挑戰？

質量是地方立法的生命線。當前的地方立法存在一些突出問題，總的來說要通過進一步完善科學立法、民主立法工作機制，破除部門利益的不當影響，不斷提高立法的針對性、及時性、系統性和可操作性來解決。但是由于設區的市人大及其常委會的立法力量極其薄弱，并缺乏相關工作經驗，科學立法、民主立法的程序也不健全，就容易導致制定出來的法規不一定完全符合科學立法、民主立法的要求，也難以抵御部門利益法制化的傾向，因而在立法質量的問題上面臨的考驗更多、壓力更大、任務也更艱巨。

另一方面，立法權作為一種公權力存在被濫用的可能。而且，相對行政權和司法權的濫用，立法權力被濫用的危害有過之而無不及。設區的市獲得立法權，就意味著地方自主性的增強，地方意志更容易通過法律手段得以貫徹和執行。但在我國政治體制尚不健全的環境下，市級人民代表大會是否有足夠的能力抵制長官意志的侵襲，對此存疑。因此，不無理由擔憂，立法權力可能被濫用，地方保護主義等一些本需要抵制的政策措施反而通過立法得以更加頑固，“人治”的因素可能通過“法治”的形式得以實現。這無疑是地方立法權的異化，將對地方發展和社會主義法治體系建設帶來負面影響，需要引起重視。

制定地方性法規的權力下放到“設區的市”，規模一下子擴展到284個“設區的市”。是否會影響法制統一？

維護法制統一是地方立法的應有之義和基本責任。當前，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害了國家法制統一。所有設區的市開展地方立法后，擴展了立法層級，增加了立法主體，立法成本和法制統一成本將大幅提高，同一省級行政區域內，各地制定的地方性法規就同一事項發生沖突或者規定不一致的情形將明顯增多，并容易出現與上位法沖突以及侵犯公民基本權利的情況，地方保護主義和地方利益法制化的問題會更加顯現，給法制統一帶來新的挑戰。此外，從司法角度來說，司法權本屬中央事權，如果在審判中根據大量體現地方特色的地方性法規判斷行為的合法性，將不可避免地使司法裁判出現地方化的傾向，也會影響法制統一。

根據法律規定，省人大常委會負責對設區的市的立法進行監督，以維護法制統一。設區的市的地方性法規需要報省人大常委會批準，省級人大常委會對設區的市制定的地方性法規進行合法性審查。從目前情況看，我省較大的市只有杭州、寧波兩個，所有設區的市開展立法后，需要報批法規的地市將增加到11個，省級人大常委會的批準數量將大幅激增，批準任務將更為繁重，但現有的工作力量已遠不能適應這一新形勢的需要，客觀上將給維護法制統一帶來嚴峻挑戰。

立法是一門充滿藝術和智慧的工作，具有非常強的專業性、技術性和操作性。該由誰來立法呢？

立好法，立出高質量的法絕非易事，需要立法工作者具有較高的政治素質、業務素質和各方面的綜合素質與能力。從目前情況看，設區的市立法隊伍弱，開展地方立法起步困難。而且，這些機構無論名稱是法委、法工委或內司委，都是從事內務司法相關工作，并無直接的立法工作經驗，難以承擔開展地方立法的重任。即使是機構人員配備到位，相關制度機制的建立、工作人員的培訓以及立法業務的熟悉也需要一個較長的過程。設區的市立法能力的掣肘，已是順利開展地方立法工作的瓶頸所在。

本文為2015年浙江省人大常委會主任會議成員重點調研課題的成果節選。課題組負責人：王永昌；課題組成員：丁祖年、任亦秋、湯達金、田夢海、吳江。