完善全口徑預(yù)算審查

李步鳴 王大捷

現(xiàn)代預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。預(yù)算法治化，是全面落實依法治國的突破口，也是推進國家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。本期《前沿視點》欄目，圍繞地方人大如何貫徹落實監(jiān)督法、預(yù)算法，完善預(yù)算審查制度和機制、推進公共財政和預(yù)算民主法治建設(shè)等問題進行探討。

預(yù)算不全 公開不夠

黨的十八屆三中全會決定指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。近些年來，浙江省各級人大及其常委會在貫徹落實監(jiān)督法、預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)方面積累了哪些經(jīng)驗。

第一，審查制度逐步健全。浙江省人大常委會于2007年出臺了《省級預(yù)算審查監(jiān)督條例》，各地市紛紛出臺市級預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定，部分地市還出臺政府投資項目監(jiān)督辦法、部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法。

第二，審查范圍逐步擴大。不斷完善對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查監(jiān)督，探索對部門預(yù)算、政府投資項目的實質(zhì)性審查，并開展政府性債務(wù)、財政專項資金使用管理情況調(diào)研，強化對全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。

第三，審查實效逐步增強。積極創(chuàng)新監(jiān)督手段，加強預(yù)算工委機構(gòu)建設(shè)，強化部門預(yù)算、政府投資預(yù)算的審查監(jiān)督，探索建立市人大常委會審議表決機制，并通過人民懇談、聽證會等方式，擴大公眾參與，強化了預(yù)算審查效果。

第四，審計監(jiān)督和績效監(jiān)督逐步強化。注重發(fā)揮審計部門作用，開展對重點部門、專項資金、投資項目的審計監(jiān)督，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，促進財政規(guī)范化建設(shè)。深化績效監(jiān)督，推進預(yù)算編制績效目標申報、績效評價等工作，不斷提高財政資金使用效益。第五，預(yù)算公開逐步推進。根據(jù)政府信息公開要求，提交各級人代會審查批準的“四大預(yù)算”、部門預(yù)算、決算和“三公”經(jīng)費都已經(jīng)在相關(guān)媒體上進行公開。

不可否認，由于各方面的原因，人大審查批準政府財政預(yù)算“走過場”、“走形式”的問題和弊端在一些地方依然存在。您認為，目前地方人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督存在哪些問題。

一是預(yù)算編制體系仍不健全。根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，各級政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算，并確立了“四大預(yù)算”體系。但是國有經(jīng)營資本預(yù)算編制內(nèi)容過于簡單，只有國有企業(yè)當年上交利潤及安排使用情況，并不能反映國有企業(yè)經(jīng)營情況。部門預(yù)算資金來源中還有專戶資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金，這些資金并未納入“四大預(yù)算”。此外，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、政府性債務(wù)計劃尚未編制，與全口徑預(yù)算要求相比仍有較大差距。

二是預(yù)算審查機制仍不完善。從預(yù)算審查的實踐來看，人大及其常委會并沒有分項審查批準的法律授權(quán)，實際上只能就整體預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，即使預(yù)算草案局部的不合理，也只能提提意見。同時，預(yù)算法對預(yù)算被否決以后的相關(guān)措施沒有規(guī)定，使得預(yù)算審批權(quán)只能是被動的同意權(quán)。財經(jīng)委初審代替了代表審查，雖然也吸收部分人大代表參與初審，但代表發(fā)揮作用非常有限。人代會期間預(yù)算審查往往流于形式，人大代表即使提出關(guān)于預(yù)算調(diào)整的建議，也難以落實。

三是預(yù)算公開程度仍不透明。目前的做法是，部門預(yù)算往往只在部門各自的門戶網(wǎng)站公開，公開的預(yù)算趨向碎片化，并且公開的部門預(yù)算是根據(jù)財政部門的統(tǒng)一格式編制，公開內(nèi)容比較粗，不利于吸引社會公眾的關(guān)注。

四是公眾參與程度仍待提高。各級人大常委會在預(yù)算審查中雖然積極吸引公眾參與，但公眾參與預(yù)算協(xié)商的平臺仍然不夠多樣，特別是網(wǎng)絡(luò)手段的運用較少。

配套制度要跟進

“十年磨一劍”的新預(yù)算法已經(jīng)于2015年1月1日開始實施，意味著我國預(yù)算制度向著公開、透明、民主邁進了一大步。目前，為了更好地推進新預(yù)算法的落實，建立健全預(yù)算制度體系，您有什么建議。

制定新預(yù)算法實施條例等配套制度。首先是要出臺新預(yù)算法實施條例。其次，制定相關(guān)財政管理法規(guī)與規(guī)章。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，除了一般公共預(yù)算，其他預(yù)算的收支范圍由財政部另行規(guī)定，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之間界限不清晰，因此急需出臺相應(yīng)法規(guī)與規(guī)章，按照全部政府性收支納入預(yù)算的要求，對其他預(yù)算收支范圍進行明確。制定出臺轉(zhuǎn)移支付和政府性債務(wù)管理等相關(guān)制度，確保各級政府能編制符合要求的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和政府性債務(wù)計劃，并將政府性債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。再則，完善部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等專項法規(guī)與規(guī)章。各級財政部門編制“四大預(yù)算”的時間、要求、資金范圍、格式、審批程序都不一樣，急需進行統(tǒng)一規(guī)定，提高預(yù)算的科學(xué)性和合理性，為公開接受監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。

預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督的“牛鼻子”，如何進一步完善人大預(yù)算監(jiān)督制度，提高預(yù)算監(jiān)督實效。

一要完善預(yù)算審查監(jiān)督辦法。針對預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)，要進一步完善審查程序，擴大人大代表和社會公眾的預(yù)算參與度，讓預(yù)算安排更加反映民意。考慮到實際情況，不可能對預(yù)算進行大規(guī)模深入審查，探索在初審階段由地方人大常委會對部門預(yù)算、投資預(yù)算進行審議表決，表決通過的部門預(yù)算、投資預(yù)算才能提交本級人代會，促進初審權(quán)的落實。

二要完善人民代表大會議事規(guī)則。人代會期間，要建立預(yù)算修正案制度，讓人大代表通過一定方式對預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案，并列入大會議程。在表決環(huán)節(jié)，要建立預(yù)算否決之后的補救措施，使得否決預(yù)算成為可能。

三要制定部門預(yù)算等專項審查監(jiān)督制度。新預(yù)算法規(guī)定，省級以下各級政府預(yù)算在人代會召開前30日提交人大常委會進行初審，但從實踐來看，對部門預(yù)算審查需要更長的時間，需要推動財政部門更早編制部門預(yù)算，并于10月份就提交當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?，確保有足夠的初審時間。因此建議地方人大常委會專門出臺部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等制度，對部門預(yù)算、投資預(yù)算編制的時間、初審、公開聽證、審查意見落實、表決程序等作出明確規(guī)定，推進預(yù)算實質(zhì)性審查。

公開透明 民主決策

不少人提出，預(yù)算管理法治化，除了完善的預(yù)算法律制度體系，還需要建立一整套預(yù)算審查監(jiān)督的機制，來保證預(yù)算的公開透明、民主決策。對此，您有什么建議。

針對預(yù)算管理法治化的問題，我認為：

一要強化全口徑的預(yù)算審查。從地方人大角度來看，為了推進實質(zhì)性預(yù)算審查工作，重點要加強對部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等配套預(yù)算的分項審查和審議表決，提出修改意見，督促落實，促進預(yù)算編制科學(xué)化、合理化。

二要強化對政府性債務(wù)和國有資產(chǎn)的監(jiān)管。將政府性債務(wù)分類納入預(yù)算，編制年度資產(chǎn)負債表，實行債務(wù)總額控制，建立預(yù)警、評估機制，優(yōu)化存量負債，嚴控增量。加強對未安置過渡費、未付工程款、未安置拆遷房等政府或有負債的監(jiān)督，做到底數(shù)要清。深化國有資本經(jīng)營預(yù)算審查，深編、細編國有資本經(jīng)營預(yù)算，實現(xiàn)從國有資本經(jīng)營收益監(jiān)督向國有資本經(jīng)營情況監(jiān)督轉(zhuǎn)變，并與政府性債務(wù)、政府投資項目監(jiān)督相結(jié)合，探索加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。

三要推進預(yù)算編制的細化、規(guī)范化。要求“四大預(yù)算”根據(jù)預(yù)算法的要求細化到款、項，部門預(yù)算細化到具體項目，盡量減少切塊資金和預(yù)算資金的二次分配。

此外，健全部門預(yù)算預(yù)期績效目標申報機制，讓部門在申報項目經(jīng)費的同時，就提出預(yù)期績效目標，強化部門績效預(yù)算觀念。

預(yù)算看不懂，審議時間不夠，專業(yè)人士不足。預(yù)算監(jiān)督面臨的這三只“攔路虎”，常令人大對財政預(yù)算束手無策。特別是預(yù)算審查力量不足，往往讓人大對預(yù)算監(jiān)督陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。

預(yù)算審查力量必須更上，要建立全方位的審查隊伍體系。

一要著力健全人大常委會全面參與預(yù)算審查的機制。要改變預(yù)算審查僅僅是財經(jīng)（預(yù)算）工委責任的觀念，充分發(fā)揮其他專委熟悉對口聯(lián)系部門工作的優(yōu)勢，參與相關(guān)部門預(yù)算的審查，促進人大常委會工作監(jiān)督與預(yù)算審查監(jiān)督的結(jié)合，提高監(jiān)督效果。建立預(yù)算審查專家委員會，吸引有預(yù)算知識或?qū)I(yè)技術(shù)背景的專業(yè)人員參與預(yù)算初審，為人大常委會提供專業(yè)的審查意見。

二要切實發(fā)揮人大代表的主體作用。在預(yù)算初審、執(zhí)行監(jiān)督、績效監(jiān)督等過程中注重吸收人大代表廣泛參與，發(fā)揮人大代表專業(yè)小組的優(yōu)勢，對預(yù)算進行審查。建立人大代表預(yù)算信息溝通機制，定期向人大代表報送預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、決算等信息，讓人大代表充分了解預(yù)算信息，保證人大代表的知情權(quán)、知政權(quán)，提高參與預(yù)算審查的積極性。

三要充分發(fā)揮審計監(jiān)督和績效監(jiān)督作用。提高資金使用績效是預(yù)算審查的最終目標，要通過決算審計和績效評價，對預(yù)算執(zhí)行情況進行綜合評價，將評價結(jié)果作為人大常委會審查批準決算的重要依據(jù)；同時要將績效評價結(jié)果應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制，促進預(yù)算編制的不斷完善。

四要廣泛發(fā)動社會公眾參與。積極利用預(yù)算聽證會、民主懇談會等載體，借助報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介，充分了解民意需求，完善預(yù)算安排。

每逢年底，“突擊花錢”的現(xiàn)象常常成為輿論批判的靶子。這其中一個重要原因就是預(yù)算不透明。對此，您是怎么看待的。

新預(yù)算法將公開透明預(yù)算的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔芍贫?，這是一個重要的進展。對于地方而言，首先要認真落實依申請公開的規(guī)定，讓關(guān)心預(yù)算的人民群眾能深入了解預(yù)算的具體內(nèi)容，推進公眾監(jiān)督工作。其次，推進預(yù)算公開內(nèi)容的細化。除了報送人代會審查的“四大預(yù)算”要按規(guī)定公開，更為重要的是推進部門預(yù)算、專項資金和投資預(yù)算的細化公開。三是探索建立預(yù)算公開回應(yīng)機制。進一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與，不斷健全政府預(yù)算信息公開平臺，通過設(shè)立預(yù)算微信公眾號、網(wǎng)絡(luò)互通平臺等方式，加強互動交流，及時回應(yīng)公眾呼聲，形成監(jiān)督合力。

另外，預(yù)算初審、預(yù)算審查批準、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查環(huán)節(jié)要做到全過程審查。人代會期間，要恢復(fù)口頭聽取市政府關(guān)于年度預(yù)算草案的報告，并安排一定時間專題對預(yù)算草案進行審議，充分聽取人大代表的意見。各級財經(jīng)（預(yù)算）工委初審時，應(yīng)按代表數(shù)量比例邀請代表參加初審會議。同時，允許人大代表通過一定方式對預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案，依法履行審查職責。要建立對部門決算的審計和績效評價機制，財政績效監(jiān)督部門做好重點部門重點項目經(jīng)費的績效評價工作，并將審計報告和績效評價報告提交市人大常委會，作為決算審查的依據(jù)。同時，為了強化監(jiān)督剛性，可由人大常委會在審查批準財政決算草案之前，對重點部門決算進行審查批準，提高決算審查的實際效果。