“一區(qū)多園”模式能否實(shí)現(xiàn)“1+1>2”

李福

當(dāng)前，“一區(qū)多園”成為國家級高新區(qū)快速擴(kuò)張發(fā)展的重點(diǎn)模式。

該模式在一定程度上為國家級高新區(qū)擴(kuò)展提供了發(fā)展空間，也為低級別的小型園區(qū)享受國家級高新區(qū)的優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展帶來了機(jī)遇。但“一區(qū)多園”的發(fā)展模式也由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理難度大，引發(fā)了區(qū)域間利益相互沖突、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌管理機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立，以創(chuàng)新資源整合，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

四類園區(qū)模式的背后

北京中關(guān)村經(jīng)過幾次擴(kuò)容，逐漸形成不斷完善的“一區(qū)多園”發(fā)展格局。2012年底，中關(guān)村創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)一步從“一區(qū)十園”調(diào)整到“一區(qū)十六園”，面積也從233平方公里調(diào)整為488平方公里，房山、門頭溝、懷柔、平谷、密云、順義和延慶7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣首次進(jìn)入中關(guān)村園區(qū)，全市約70%的產(chǎn)業(yè)用地可享受中關(guān)村示范區(qū)的相關(guān)政策。在“一區(qū)多園”模式下，實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。

上海張江通過“聚焦張江”戰(zhàn)略，形成了“一區(qū)多園”模式，規(guī)劃面積已經(jīng)擴(kuò)至近470.5平方公里。2011年初擴(kuò)至“一區(qū)十二園”，將“管委會與公司合一”協(xié)調(diào)運(yùn)行，設(shè)立上海張江（集團(tuán)）有限公司，管委會領(lǐng)導(dǎo)兼任園區(qū)開發(fā)公司企業(yè)負(fù)責(zé)人，管委會是決策機(jī)構(gòu)，集團(tuán)公司是具體操作者。同時，張江創(chuàng)造性地打造了“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”管理模式，實(shí)行“一個品牌、統(tǒng)一招商、聯(lián)合開發(fā)，利益共享”的聯(lián)動機(jī)制。

武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)也很快形成了“一區(qū)多園”發(fā)展模式。在政府管理方面，東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)成立管理委員會，代表市政府全面負(fù)責(zé)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等工作，并通過“托管”的方式，經(jīng)上級政府授權(quán)，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限交由示范區(qū)全面托管。

深圳高新區(qū)覆蓋范圍包括深圳灣、留仙洞、大學(xué)城、光明、石巖、觀瀾、龍華等園區(qū)，面積達(dá)185.6平方公里。深圳高新區(qū)劃分為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、提升改造區(qū)、控制整備區(qū)，但是在協(xié)調(diào)專業(yè)園區(qū)與綜合園區(qū)、核心園區(qū)與發(fā)展園區(qū)的市區(qū)關(guān)系方面難度較大，至今尚未形成統(tǒng)一的管理體制。

通過以上案例分析可以看出：北京中關(guān)村的科技創(chuàng)新服務(wù)平臺并未真正有效解決市區(qū)關(guān)系矛盾，管理權(quán)限尚未明確；上海張江的“政企合一”與“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”模式的確具有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性，但仍然是以區(qū)級園區(qū)的自我管理為主，整體協(xié)調(diào)能力不足；武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的“托管”方式其實(shí)是各區(qū)級政府作出讓步的結(jié)果，市區(qū)關(guān)系矛盾被掩蓋；深圳高新區(qū)的“一區(qū)多園”規(guī)劃尚未形成成熟的管理模式，市區(qū)兩級政府管理矛盾依然突出。

市區(qū)兩級政府的矛盾

首先是市級高新區(qū)管委會和其它區(qū)級園區(qū)管委會的利益沖突。由于“一區(qū)多園”的重新規(guī)劃，“多園”區(qū)群將成為“一區(qū)多園”整體布局的組成部分，其監(jiān)管權(quán)自然會逐漸向市級高新區(qū)管委會偏移，這樣對所在地的各區(qū)級園區(qū)管委會來說意味著管理權(quán)限的削弱。更為重要的是，“一區(qū)多園”模式的整合與擴(kuò)張將打破原有利益分配格局，園區(qū)決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益支配權(quán)必然隨之調(diào)整，園區(qū)政策的制定和運(yùn)行方式也需要進(jìn)一步規(guī)范與統(tǒng)一。同時，在一定程度上各個園區(qū)管委會作為獨(dú)立實(shí)體，組織構(gòu)成上與傳統(tǒng)管理有較大差異，難免在某些具體功能定位、發(fā)展方向、利益分配等方面，導(dǎo)致市區(qū)兩級園區(qū)管委會甚至園區(qū)群之間的目標(biāo)指向發(fā)生沖突。

其次是市級政府部門與區(qū)級政府部門的利益沖突。高新區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，“多園”區(qū)群是區(qū)域財政稅收的主要來源，對區(qū)級政府的財政收支有著重要貢獻(xiàn)。因而，在“一區(qū)多園”模式中園區(qū)的財政稅收政策是市區(qū)兩級政府利益沖突的焦點(diǎn)，直接關(guān)系到市區(qū)兩級政府的財政支配能力，是雙方競爭與博弈的焦點(diǎn)。

“一區(qū)多園”模式對市區(qū)兩級政府已有的行政職權(quán)界限和利益格局構(gòu)成挑戰(zhàn)。園區(qū)企業(yè)注冊、稅收政策、進(jìn)入與退出準(zhǔn)則、招商引資政策、開發(fā)與管理權(quán)限、公共服務(wù)平臺建設(shè)等諸多方面相應(yīng)地成為高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。因而，高新區(qū)市區(qū)兩級政府關(guān)系矛盾是“一區(qū)多園”模式中的主要矛盾。

“一區(qū)多園”模式的市區(qū)關(guān)系主要取決于市場發(fā)育程度。市場發(fā)育程度越低的科技園區(qū)，政府干預(yù)越明顯，管理體制越剛化，在對市區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)中表現(xiàn)出“下對上”行政級別的服從程度更深，因而園區(qū)的建立與發(fā)展主要受制于政府的政策力度和水平；市場發(fā)育較成熟的科技園區(qū)，市場作用更加顯著，在對市區(qū)關(guān)系的處理時主要依靠市場規(guī)律和運(yùn)行機(jī)制，市區(qū)行政級別關(guān)系矛盾不突出，并且政府矛盾不會對園區(qū)發(fā)展構(gòu)成絕對影響。

走出困境之路

如何超越行政區(qū)劃界限，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源整合，協(xié)調(diào)市區(qū)政府職權(quán)與利益沖突，提升區(qū)域內(nèi)高新區(qū)的整體競爭力，是當(dāng)下我國政府管理體制面臨的一大難題。

首先，將高新區(qū)行政管轄權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)分開。強(qiáng)化市級政府對高新區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，保留區(qū)級政府對所轄高新區(qū)園區(qū)的行政管理權(quán)，采取行政管轄權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)相分離的“雙重分管”體制。市級政府應(yīng)實(shí)行以市場為基礎(chǔ)、企業(yè)為主體的管理策略，不直接參與高新區(qū)的行政管理，而是重點(diǎn)加強(qiáng)對高新區(qū)服務(wù)能力的培養(yǎng)，為高新區(qū)“一區(qū)多園”的發(fā)展“鋪路架橋”。區(qū)級政府應(yīng)充分挖掘本區(qū)優(yōu)勢資源，制定所轄園區(qū)的土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財政規(guī)劃和金融服務(wù)等各項(xiàng)具體政策；履行行政管理職能，為所轄高新區(qū)園區(qū)做好社會公共服務(wù)。如此，市區(qū)兩級政府對高新區(qū)“雙管”卻不重復(fù)，達(dá)到既簡潔又高效的目的。

其次，將高新區(qū)經(jīng)濟(jì)性區(qū)域邊界與功能邊界分開。淡化高新區(qū)所屬園區(qū)群的政府規(guī)劃性地理邊界，明確高新區(qū)“一區(qū)多園”創(chuàng)新平臺與優(yōu)惠政策的概念性邊界，根據(jù)市場發(fā)育程度和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)需求，自然擴(kuò)展高新區(qū)的布局空間。高新區(qū)的擴(kuò)張道路表明，高新區(qū)并沒有明確的固定邊界，它只是科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的典型區(qū)域，是一片綜合型知識創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社區(qū)，其發(fā)展有一定彈性和階段性。應(yīng)進(jìn)一步減少高新區(qū)的行政特權(quán)，轉(zhuǎn)為強(qiáng)化高新區(qū)的創(chuàng)新功能；吸引高新區(qū)入駐企業(yè)的自然聚集，促進(jìn)高新區(qū)資源的自發(fā)流動。

第三，將高新區(qū)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開。由市級政府和高新區(qū)入駐企業(yè)聯(lián)合作為高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)股東，形成高新區(qū)自治體的決策機(jī)構(gòu)。推行高新區(qū)企業(yè)經(jīng)理制管理模式，建立致力于發(fā)展高新區(qū)公共事務(wù)的現(xiàn)代新型服務(wù)性機(jī)構(gòu)；采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念，建立以企業(yè)為導(dǎo)向的服務(wù)體系，在管理機(jī)構(gòu)中引入競爭機(jī)制；拓展高新區(qū)業(yè)務(wù)服務(wù)范圍，樹立高新區(qū)“一區(qū)多園”的整體品牌形象，制定關(guān)于高新區(qū)入駐企業(yè)的技術(shù)支持、品質(zhì)認(rèn)證、注冊登記、財務(wù)核算、期權(quán)認(rèn)定、基金資助、創(chuàng)新獎勵、信息共享等服務(wù)細(xì)則；創(chuàng)新高新區(qū)組織形態(tài)，建立風(fēng)險共擔(dān)與收益共享的利益共同體，構(gòu)成股東會議、董事會、總經(jīng)理和各部門之間相互協(xié)調(diào)且相互制約的關(guān)系。從高新區(qū)主體的利益出發(fā)，充分調(diào)動各方積極性和主動性，在緊密的互動與嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制下，形成合理有效的政府治理結(jié)構(gòu)。

（作者系清華大學(xué)科學(xué)技術(shù)與社會研究所博士）