發達國家國企防腐

吳秀波

國資國企并非我國獨有。新加坡、美國、法國、英國、日本等發達國家已形成各具特色的國有資產管理模式，建立起成熟的管理監督機制，在防控國企領導腐敗方面卓有成效，有一定借鑒價值。

新加坡：淡馬錫管理模式

根據功能和運作方式不同，新加坡國有企業分為兩大類：一類是公益性較強和自然壟斷部門中的國有企業，由政府成立的法定機構管理。法定機構是獨立法人，不以營利為目的，隸屬于政府某部，該部撥付其創立資金和必要的流動資金，承擔一定的社會職能，涉足基礎設施和社會服務領域的經濟發展局、港務局、公共水務、電信、廣播局都屬于此類企業。議會為每一個法定機構專門立法，確保其能按照立法規定而自主運作。

另一類是處于競爭領域的政府控股公司，依照公司法成立運作，以營利為目的，采取財政部—國有控股公司—國聯企業三層組織架構。財政部下屬的控股公司包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司、國家發展部控股公司等。國聯公司是政府控股公司投資并擁有其部分股權的企業，國聯公司依據公司法成立與運作，完全圍繞經濟目標經營與發展、參與市場競爭。新加坡國有企業的民營化具有自己的特色，即對宣布民營化的企業一律實行政府控股。法律規定民營化的國聯企業至少要有30%的股份由政府控制，任何個人不得擁有超過5%的股份，外國投資者入股則不得超過公司資產總值的15%。這樣就避免了私人尤其是外國人控制國有企業。民營化不僅沒有削弱政府的作用，反而加強了干預和調控經濟的職能。新加坡政府還調整國企結構，縮減傳統工業部門中的國企，加強高科技，使國企更有競爭力。

議會主要通過立法規范國企的組織結構、領導人任免制度、職責等，主管預算的批準，由議會領導的審計署負責監督財務預算的執行情況。政府對國聯企業的監督主要體現在對淡馬錫這種控股公司的監督，淡馬錫再按照市場規則監督下屬國聯企業。淡馬錫董事會成員中有2至3人是公務員，代表政府對企業的日常經營管理進行監督。為切斷他們與企業的利益關系，其薪酬由政府支付，從而在一定程度上保證了監督的公正性。為防止委派公務員因收入與淡馬錫業績無關而積極性不高，規定根據經營狀況對委派的董事實行獎懲，經營業績好的可以升遷，擔任更重要的職務，獲得更多薪金；如果董事不按政府意圖辦事或者經營效益不佳，不能對下屬子公司的經營活動進行有效監管，則申請總統予以撤換。淡馬錫定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時掌握其經營狀況。而國聯企業無論上市與否，經營狀況都應當公開。加之新聞媒體無孔不入，任何違規行為都將付出很高成本和代價。此外，任何機構或個人，只須繳納很少費用，就可以在注冊局調閱任何一家企業的資料。以上監督措施有效防范了國企高管腐敗與不作為問題。

美國：所有權與經營權分離

美國國有企業采取兩權分離形式，政府保留所有權，而經營權則交給私人企業經營，政府主要通過合同契約實現對企業的規范和約束。國有資產在法律上屬于中央和地方政府分級所有，實行分級所有管理體制，形成以國會立法為核心的監管體系。國會是國有資產的所有者，主要通過立法、授權和審批行使所有者職能。國會通過立法明確財政及專業主管部門的監管職責，財政部主要通過財政預算執行實施財產、財務監督。美國審計署對國有企業的經營狀況、財務收支和債權債務進行監控，各專業主管部門則根據國會的相關決議，設置常設委員會通過人事控制、合同制等方式進行監管。國會對政府提出的財政預算擁有批準權，凡有關國有資本管理的各種議案均需得到國會的審議才能得以實施，企業日常的財務報告和賬目也必須報國會審查。國會監管的方式主要是聽證會，國有企業要想得到撥款支持，必須向國會聽證會做出詳細的報告，接受質詢。此外，國會還通過常設委員會、臨時委員會、審計署對國有資產進行監督。公民可向國會舉報國有企業的舞弊行為，由國會轉審計署進行調查。美國政府將國有企業分為純國有企業和公私混合制國有企業。純國有企業包括諸如田納西水利管理局、進出口銀行、聯邦存款保險公司和賓夕法尼亞道路發展公司，直接對總統負責，每年提交年度預算報告，總審計長每年對其進行年度審計。國企內部監管由董事會和管理層來體現，董事會成員由政府官員和企業界人士組成，如美國聯邦存款保險公司的3名董事中，一名為財政部官員，另兩名則由總統任命，參議院批準，任期為6年。政府官員董事代表國家利益，在董事會中的權限受到嚴格界定，不享有任何特權，如果董事會討論議題涉及其在政府中的工作，必須主動回避。美國的社會監管主要包括社會輿論監督、民間審計監督和公民舉報監督。

英法日：議會與政府共同監管

英國議會主要通過立法來行使國有資產管理權，國有企業的建立、改組、廢除等重大問題必須由國會通過的專門法律決定，否則無效。財政部負責審批由各主管部門提交的投資報告，確立對國有企業資助額的大小，通過財政預算、監督預算執行情況，有權對企業儲備、留存收益與董事會成員的薪金提出建議。行業主管部門的管控主要表現為：主管部門大臣有權任命企業董事會成員，有權決定企業發展、經營總方向。企業內部董事會的職責是：根據議會和政府批準的經營目標、長遠規劃和行動準則，制定企業發展戰略、評估債權、任免企業經營管理人員。

法國國有企業由議會、政府部門、國家參股局、審計院、企業內部共同實施監管。議會設有公共部門最高委員會，任務是審查每年的國有企業經營報告。議會還設有賬目法庭，每兩年對國有企業進行一次審計，向審計法庭提出調查建議。政府主要通過任命國有企業負責人以及雙重委派員的方式來行使監管職責。雙重委派員制度是法國加強國有資產監管的重要舉措，是指財政部和主管部門都向企業派駐常駐稽查員的制度。財政部派遣的稱為財務稽查員，主要任務是督促企業遵守各項財務規章制度，檢查企業賬目是否合乎規定，給政府提供各種信息，為企業經營提出建議。主管部門的常駐代表，負責了解檢查企業的日常生產經營情況，向主管部門報告。國家特派員權力很大，有權參加行政委員會，并有舉足輕重的表決權。內部監管職責主要體現在董事會領導下的總經理負責制，董事會成員實行“三方代表制”，即國家代表、職工代表和企業有關專家、知名人士代表各占1/3。法律規定政企分開，部長或議員不得參加董事會，官員被任命為國企董事長或總經理后，就不再擔任政府職務。

日本國有企業的資本預算、資金計劃和資金決算均必須提交給國會，置于國會監督之下。中央政府則直接監管企業的經營范圍，企業既不能隨意變更經營范圍也不能轉讓資產。大藏省是國有資產管理的總轄機構，內設的理財局是主管國有資產事務的專職機構。國有企業領導成員的任命權都掌握在政府手中，大部分國有企業的工作人員是公務員，受到公務員法的約束，企業工資制度也由國會或政府直接決定。盡管企業獨立核算，但是財務處置上受到政府的嚴格控制，國有企業的經營、發展規劃都置于政府嚴格監督和控制之下，如國有企業有義務將全部或部分利潤上繳國庫，未經主管大臣批準，企業無權支配企業的利潤。董事會是公司的最高決策機構，真正發揮作用的是由經營者專家組成的內部董事會，董事會成員來自公司內部，一般兼任各職能部門負責人。董事會下設各種委員會，委員和企業最高負責人由國會或主管部門批準。

對國企防腐的啟示

出于提供公共品的需要，絕大多數國家都存在國有資產以及國有企業。因此，我們并非對國有資產一賣了之，不管不問。對涉及國計民生、私人企業無力提供的公共品，政府有責任管起來。

立法機構的作用不可或缺。對國有資產的監管是全方位的監管，國家立法機構通常管立法，制定組織法、行為法，負責對預算資金的審批以及事后的審計。目前，全國人大以及地方人大對國有企業的立法、資金預算審批和監督還不夠。

財政部門在管理國有資金中處于政府的核心地位，主要是資金預算、撥付以及補助的審核，包括核派董事會成員，功能重要。預算資金先到專門的部委，再由相關部委派發，容易造成“跑部錢進”、“撒胡椒面”，導致部委權力過大，滋生腐敗。

國有企業的領導人嚴格置于政府控制之下。對國有企業領導人的任命、薪酬都嚴格置于政府的監管之下，重大決策必須政府批準。這樣，可有效減少國有企業負責人的權力范圍。

應對不同類別國有企業采取不同的監管模式。國有企業設立包括社會目標和利潤目標，社會利益最大化與利潤最大化有矛盾，因此對不同類別企業考核指標應該不同。目前，我國對國有企業的考核分為公共服務類和市場競爭類，但是，由于央企都是巨無霸，很難對其職能簡單劃分。

國有資產管理體制應把握好多樣性與普遍性。制度的形成具有路徑依賴，因此很難說哪種模式最好，如美國的租賃、承包，法國的計劃合同，新加坡的國有控股公司經營方式等。因此，我國在借鑒經濟發達國家經驗的時候，不能機械照搬照抄。必須透過現象，把握好多樣性和普遍性的辯證關系。

對國企領導的監督不僅包括立法機構、政府部門，企業內部的董事會、獨立董事，還包括輿論監督與公民舉報。目前，我國央企負責人的職級很高（部級官員），有些還是中央委員，要讓國資委里面的司長來監督也不現實。另外，輿論監督也往往被扣上“高帽”，導致媒體不敢發聲。公民舉報監督更難，由于透明度低，民眾很難對國有企業領導的業務了解清楚。

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