中海油學者研究成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議

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中海油學者研究成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議

目前我國形成了以西氣東輸管道、陜京輸氣管道、川氣東送管道、西南管網為主的骨架管網系統，天然氣管道的互聯互通實現了全國各大氣區和進口戰略通道的連接，“全國一張網”的局面已基本形成。但仍受制于諸多因素，如天然氣管道項目建設仍采用“一事一議”的審批方式，手續復雜且項目審批周期較長，部分項目的審批周期甚至長于建設周期；天然氣管道運輸價格費率尚無統一標準，仍采用“一線一價”的審批方式；天然氣運輸和銷售業務捆綁，天然氣價格由政府統一制定并公布各省天然氣省級門站價格；天然氣管道不能公平無歧視的向第三方開放。

隨著天然氣產業的快速發展，現行的管道運行管理體制機制已不能適應天然氣產業進一步推進的需要。究其原因有以下幾點：（1）由于管網設施公平開放效果并不理想，導致新進入上游氣源行業并通過管道供氣的企業屈指可數，在國家級干線或省級管網末站基本沒有形成多氣源供應的局面，從而未能形成有效、充分競爭的市場氛圍，導致天然氣市場化定價進程遇阻。（2）民營資本的靈活性、完全趨利性以及冒險精神使其在某種程度上創新能力更強，而目前我國的民營資本雖然一只腳已經踏入了上游氣源行業，但民營資本關注的重點是天然氣管道能否實現公平接入，因而主要還是在觀望，且數量也不夠多。（3）我國目前無論國家級干線還是省級支干線，管道運輸價格普遍較高，尤其是省級管網和地方輸配管網加價過高，導致管道運輸價格水平普遍偏高。（4）我國目前普遍存在管道重復規劃、建設的問題，會造成管道之間的無序競爭，管道低負荷運行而管輸價格偏高，且浪費了寶貴的土地資源和資金。（5）自從管網獨立改革消息傳出以后，天然氣管道建設速度明顯放緩，現有管道運輸企業新建管道積極性大幅受挫。

要改變現行管道運行管理體制機制，管網獨立是最快捷有效的方式。目前，我國管網獨立改革已基本具備以下3個基礎條件：（1）我國天然氣行業經過多年的爆發式增長，下游行業參與者眾多，市場意識不斷增強，法律法規也逐步完善，具備了形成成熟市場的條件。（2）全國性管網骨架初步搭建完成，多氣源混輸供氣格局也已逐漸形成，天然氣管道運輸能力總體已出現過剩。（3）國家推動管網改革決心很大，多次拿出改革方案分別征求業內和社會意見，并得到積極響應。

圖12 成立國家管道公司的路線圖計劃

成立國家管道公司是管網獨立改革的最優選項，成立國家管道公司的路線圖計劃如圖12所示：具體改革方式建議從以下8個方面著手：

（1）盡早強制推行運銷分離。運輸和銷售業務分離，使國家管道公司可以向第三方用戶公開、公平、公正地提供無歧視（包括價格歧視和服務質量歧視）的管道運輸服務。

（2）明確納入國家管道公司的管道范圍。三大公司擁有的國家級干線管道和各地方政府控制的省級支干線管網（管徑?508 mm 以上）必須同步剝離，并同時推動城市燃氣公司的配氣管網公平開放，實現氣源商和市場消費端的“零距離”接觸，即鼓勵競爭和直供。但有些管道不適宜劃入國家管道公司，例如油氣田集輸管網，距離較短、點對點供應的管道，以及對氣質有特殊要求的專用管道。

（3）改革管道建設審批和管理機制。由國家管道公司根據氣源規劃和下游市場需求量情況，統籌制定全國天然氣管網布局和建設規劃，由國家發改委（或者管道監管機構）會同國土資源部、環境保護部等部門共同審查、審批；管道建設項目由核準制改為備案制，經過審批并納入統一規劃的管道建設啟動時間由政府監管部門或國家管道公司確定，簡化環評、選址規劃、用地審批等環節手續和層級。

（4）嚴格成本監審、嚴控收益水平。限制公司的整體收益水平，建議將公司整體收益率限制在8% 以內；限制管道運輸價格費率，對于已投產管道根據成本監審情況，有條件的可以定期下調管道運輸價格，對于新建管道實行兩部制定價方式并制定較低的管道運輸價格指導費率。

（5）相關部門給予政策支持。鑒于國家管道公司的公益性，應考慮降低國家管道公司稅費負擔，降低管道運營成本支出，起到保障管道建設投資收益、促進社會資金積極參與管道項目投資建設的作用。政府相關部門制訂合理的征地補償標準，以降低管道項目投資，進而降低管道運輸價格水平。

（6）加快儲氣調峰設施建設。我國天然氣消費量呈跨越式上升趨勢，季節性調峰需求量將越來越大。地下儲氣庫是天然氣調峰的主要手段，目前國家級干線管道配套儲氣庫沒有單獨財務核算和收費，均從管輸費中回收儲氣庫建設投資和運營成本

（7）實施新氣源項目配套管道代建回購機制。在符合國家管道統一規劃的前提下，給予上游氣源商新氣源項目配套管道代建的選擇權。如果上游氣源商選擇放棄該管道的建設權，那么國家管道公司有義務配合上游氣源項目同步開展建設工作。氣源商代建管道投產并運營一段時間達到一定負荷后，經監管部門批準，由國家管道公司回購該管道并負責運營。

（8）加強國家管道公司安全高效運營機制研究。研究內容為：全國管網如何安全和高效運行；天然氣入網如何統一質量標準和熱值計價；如何統籌規劃全國管網布局，科學合理設計管道路由和管容。

張雪琴 摘編自《天然氣工業》2016年10月

《成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議》原作者燕群