有關G20機制完善的思考

丁工

[摘 要] 2016年9月，G20峰會將首次在中國舉辦，這是中國第一次站在引領和塑造全球治理方向的最前端。因此，中國一方面應借助主辦此次會議的良機唱響中國聲音、貢獻中國智慧，另一方面應利用峰會主場優勢促使G20機制改革邁出重要步伐，即從推動G20議會主要負責人會晤機制，促進G20內七國集團、金磚國家、中等強國等群體的政策通氣和信息交換，充實協調人執行職能，以及構建機制化同各區域組織和多邊國際機構互動關系等角度入手，借以增強G20機制的決策力、執行力和影響力。

[關鍵詞] G20峰會；常設秘書處；機制改革

[中圖分類號] D813 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）08-0114-06

二十國集團（G20）第十一次領導人峰會于2016年9月4-5日在中國杭州召開，這是中國首次“接棒”G20峰會。G20峰會是全球經濟治理建章立制的核心平臺，中國首次舉辦G20峰會意味著中國第一次有機會參與引領世界發展方向、引導國際新秩序的構建，標志著中國在聯合國安理會享有正當的國際政治權力之外，還在世界經濟金融領域初步擁有了締造制度規范的權力，為中國將日益增長的綜合國力轉化成國際秩序的規制力和塑造力奠定了合法性基礎和渠道[1]。

作為危機應對機制，G20峰會最初的宗旨為推動發達國家和新興市場國家之間的合作，籌集更多的全球公共產品，共同抵御國際金融風險和促進經濟的持續增長。回顧過去十幾年來的歷程，該組織已成為重要的全球經濟治理平臺[2]。如今，G20機制代表著全球國內生產總值的90%、世界人口總數的近70%和國際貿易總量的85%，并且在G20中不僅包括美、歐、日等傳統西方大國和中、俄、印、巴等新興大國，還吸納了澳大利亞、墨西哥、土耳其、印度尼西亞、阿根廷、韓國等數個中等強國。同時，從文明歸屬類型看，G20涵蓋基督教、伊斯蘭教、儒家文化以及非洲、拉美等多種文明體系；從地域及其區間分布看，G20包括歐、亞非、美、澳五大洲的成員。G20正是這樣一個將南北對話、南南合作等多股力量群組、多種文化背景、多元利益訴求，納入共同框架、鼓勵“跨界合作”的治理平臺[2] 。G20盡管作為全球經濟治理的首選機制還遠不夠完善，但“合并同類項”后卻可以發現，G20是現成國際多邊機制中在合法性和正當性方面遭受輿論指責、詬病強度相對最小，實現對各方利益契合性與兼容度交集最大化的載體媒介。

2016年9月，中國將首次舉辦G20首腦峰會，在全球治理議題設計和規則制定方面，承擔起引領方向、塑造理念、創新模式的職責。“中國必須抓住難得的歷史機遇，以主動進取的全球視野和戰略思維，投身全球治理體系的改革洪流之中”[3]。由于9月杭州峰會之前，G7、BRICS、MIKTA都召開過一系列各層級、多領域會議，達成協調彼此之間立場，努力形成共識以求在G20峰會上“用一個聲音說話”。因此，中國首次作為東道國主辦G20系列會議，要想在維護自身及發展中國家利益基礎上，盡可能協調好各方訴求和利益，需要加強形勢分析、政策研究和制度設計，提前做好預判和布署，采取有力措施防止部分國家攪局干擾，真正使此次峰會達到惠全球、利長遠的預期效果。目前，G20峰會總體設想和主要議題已基本確定，各項籌備工作也在有序推進，為使本屆峰會平臺發揮出更大的綜合效應，現就如何舉辦好G20峰會提出如下建議：

一、利用主場優勢推進財金秘書處的設立

目前，對于G20的質疑主要源自于該組織較低的對話效率和缺乏建樹，這將成為2016年中國承辦G20所面對的重點議題。長期以來，由虛及實和化虛為實就是推進全球治理制度化、規范化和科學化措施中最艱難的環節，二十國集團應當是議事機制還是決策和執行機制，一直都是困擾G20工作方向和職能定位的“痛點難題”。二十國集團如果僅作為一個非正式的論壇性機制，而沒有常態運行、精干高效、專司主營的執行機構，那么，峰會通過的各項提案、決議必然難以落實到位[4]。同樣，G20機制約束力和執行力偏軟的弊病如果長期得不到實質有效解決，就很可能導致機制的治理能力倒退，于是就引發出是否應設立專職秘書處的激烈爭論。關于要不要推動建立常設秘書處的問題，將是作為峰會東道主的中國需要審慎思考的問題。

首先，專職秘書處的設立是為了協調各工作組的有序運轉和文本議案的交辦落實，如果沒有單設秘書處，G20決議的約束力和有效性都將大打折扣。但同時也應該看到，專職秘書處的設立是有違G20的論壇初衷性和非正式性特征，因此對各種已有的國際組織或機制具有較強的依賴性，從而可以淡化二十國作為大國本身的利益色彩；再說，秘書處的籌備和確立不是簡單的職位、編制的增減問題，其規程細則的研擬、工作情況的評議、擬議項目的選定，以及內設機構的安排等等，都牽扯到多個力量版塊、利益組群、集團派系的博弈。如果貿然行事且運籌不當，就很容易成為各個派系共同攻擊的標靶。應該說，G20機制當初是以專司財政、金融業務“起家”，現即使已升格為高層首腦峰會，然而其財金事務仍然占據較大的工作額度。因此，中國可以借G20峰會時機，推動建立以財政、金融專項事務為議題導向和中心任務的秘書處，并且爭取將G20財金秘書處總部定址上海是很有必要的。

其次，中國利用本次峰會主場優勢推動財金秘書處工作，既能夠有效防止七國集團弱化二十國集團情況的出現，還能使中國從中獲得更多制度性權力。一方面單設財金秘書處有助于G20繼續將主要精力專注于財政和金融事務，防止因議題泛化、方向錯置而導致G20治理效力被稀釋和削弱。況且，首推G20設置財金秘書處，也同中國把G20作為國際經濟合作首要論壇和全球經濟治理主要機制的基本主張相契合。另一方面，設立財金項目秘書處對各相關方的權力分配格局影響相對較小，引起其他利益群體反彈的風險成本較低。

再次，由于歐、美分別坐擁世界銀行和國際貨幣基金組織兩大主要金融機構的總部，而亞太地區作為新近崛起的世界經濟中心，卻沒有與之地位相匹配的全球性金融開發機構，如將G20財金秘書處定址中國上海，就能夠在一定程度上促進國際金融機構的地域均衡和協調發展。

二、倡議建立G20部長理事會

隨著G20機制由財長和央行行長會議升級為首腦峰會，會議性質也由國際經濟合作論壇上升為解決全球經濟和金融問題的政策協調會，G20機制對世界事務的管理日漸加強，逐步演變為全球治理論壇的中心。目前就G20的運作模式來看，已經形成首腦會議、財金雙長、協調人、專業部長會，以及工商界、勞工、智庫、青年學者和多邊機構使節磋商等外圍配套活動多方位、不同層級的立體合作網絡。概括的講，G20既擁有全球主要國家集團領導人峰會所賦予的投票權力和議價能力，也具備央行行長和財長會議的執行效力、副手和工作組會的操作效能，同時享用國際多邊組織信息咨詢和配套服務的功能。

在此基礎上倡議建立部長理事會，設立關于經濟、科技、商務、環境和能源、司法等不同業務的部長聯席理事會機制，由部長聯席理事會向首腦峰會提供咨政建言和決策參考，部長理事會討論通過相關政策建議后遞交領導人峰會，再由部長理事會具體實施、執行后續議案，形成領導人峰會、部長理事會與專門委員會跨界混搭的格局。例如，目前G20在跨國聯合執法反腐敗方面達成共識，可以通過專門的部長理事會來協調成員國之間的反腐合作事項，再由司法委員會操辦具體事務，這樣比單獨在G20框架下由成員國進行雙邊合作更簡練更高效。

三、適度推進G20政黨會晤、議會交流機制化工作

二十國集團未來最有效的工作方式仍是強有力的集體行動。G20峰會達成的各項決議和共識要想落實到位，一定程度上需要各國立法機關將決議在各自國家內部變成具有執行力和約束力的法律章程。因此，召開G20議長會有助于將具有議事性、協調性的峰會成果，間接轉化為具有約束性、強制性的制度法規，從而進一步增強G20實際治理效能。并且通過推動黨際交流、理論研討來落實和承辦峰會動議向法律制度的轉化。目前，金磚國家和中等強國兩大群組議會主要負責人之間，定期會面機制已經成形，而G7至今尚未建立議會間的制度化、程式化交往。因此，中國借助此次峰會推動G20議長會議，更容易得到金磚國家、中等強國的理解和支持。

四、以各式多樣的國際機構和多邊組織輔助G20峰會

為確保G20會談議題的多樣性和廣泛性，因此與會者中還少不了國際上極其重要的一些組織人員列席或到會，如歐盟代表2個（歐洲理事會主席、歐盟委員會主席），聯合國（UN）、世界銀行集團（WBG）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）、國際勞工組織（ILO）、經濟合作與發展組織（OECD）以及金融穩定委員會（FSB），這7個國際組織對于促進全球經濟發展、維護金融穩定與安全來說，有著不可或缺的作用，因此每次G20峰會這7個國際組織都有參加。同時，為確保能聽到全球所有地區的聲音，峰會組織可分別給東盟（ASEAN）、非盟（AU）和非洲發展新伙伴計劃（NEPAD）等分配幾張“固定嘉賓”門票，并由峰會主辦方在所處地區遴選一個或多個國家作為該國的“特邀嘉賓”出席會議。此外，個別特殊國家由于歷史原因全程出席G20各項活動，例如，西班牙就扮演著G20“固定嘉賓”的角色。

然而，由于多種原因，G20機制外國家和組織的橫向聯系和互動交流相對偏少，重心主要集中在G20機制內的縱向深化，結果，在一定程度上導致部分非G20國家和地區集團，對G20機制的總體呈消極態度[5]。因此，筆者建議通過成員方與相關國家和機構結對聯合，構建起以G20組織為內核圈，以區域性組織、功能性多邊機構等為可延展的外圍圈的同心圓、對話橋式交流聯絡模式。即在G20國家領導人峰會前，由每個G20國家負責邀請所在地區的區域性組織，或涉事方國際機構的代表來參加由G20主席國牽頭的聯絡機制年會，年會由當期G20峰會輪值主席國籌辦。

五、支持中等強國優化G20機制結構布局

G20作為世界經濟的主要政策協調機制，無疑為中等強國提供了一個維護自身利益、參與世界經濟決策的重要平臺，極大地提升了中等強國在全球治理議題設置、議程推進的參與深度，使得非西方、非強權力量國家真正有機會平等參與國際游戲規則的制定；在該框架使得中等強國能相對平等地同大國進行常態化協商、會談，全面參與全球秩序的重構，乃至晉升為在“會議桌前擁有坐位”的體制內國家，開啟從游戲規制遵從者向制定者的地位和身份轉變。現今，二十國集團作為決定未來國際秩序走向的中流砥柱，內部力量大致為西方七國（G7）、金磚五國（BRICS）以及中等強國（MIKTA）三大群體集合共存的格局[6]。其中，七國集團代表著老牌守成大國勢力，金磚國家則主要是由新興崛起大國組成，而中等強國則是獨立于兩大陣營之外的“中間地帶”，時常能在某些特定獨有議題上起到“四兩撥千斤”的作用，故而該聯合體的戰略資產自然引起兩大群組的高度重視，成為兩股力量積極爭取、聯合的重要對象。

近些年，隨著中國地位影響在大國群體中脫穎而出，國際社會期待中國在更多領域承擔更多責任的同時，那些不愿意看到中國發展壯大的勢力大國，對中國戒備、防范心理也日益加重。當前，中等強國聯合體的機制化建設正在加快進行，中國應該利用好中等強國這個平臺協調與該群體國家的關系，實現中國與世界中等強國群體在部分議題上存在共同利益或相似看法的對話[7]。例如，國際發展問題在以往的G20峰會上并未受到重視，但韓國卻意識到了這一問題，于是在2010年借助主辦峰會的便利，成功地把發展問題納入中心議題。而2015年G20主席國土耳其將發展問題納入G20的主題。這顯示土耳其將利用其主席國權力試圖在這個問題上做文章，讓“全球化經濟”最后以人類的發展為歸宿。

因此，中國在延續金磚協調的基礎上，加大對G20機制里中等強國的權重，從內部影響、引導該機制的運作，提高中國議題設置和議程推進的能力，在政策制定和具體落實的各個環節中爭取和維護中國的利益[8]。同時，G20還有利于中國和各類中等強國進行多樣性合作，中國和澳大利亞、沙特阿拉伯在能源和資源秩序方面具有共同利益，同土耳其、墨西哥在加強金融和投資方面的合作有積極意義。就周邊鄰近地區而言，中國和韓國、印尼共同提升亞洲國家的國際地位，中國和土耳其、沙特在G20的合作加深了中國同中東阿拉伯、伊斯蘭世界的溝通和理解。中國通過加強與中等強國的合作，在維護聯合國權威的同時，又能兼顧好G20這個平臺，統籌協調兩大機制，做到各司其職、重點突出，既分工又協作，形成聯合國主管政治，G20側重經濟的格局。中國以中等強國為抓手合理配置聯合國與G20這兩個多邊平臺，努力發揮中國在兩個機制中的雙核心作用，為多邊外交提供了更為廣闊的活動空間和實踐領域，也是提升中國制度性話語權的便捷渠道和有效路徑。

另外，自2010年10月G20韓國首爾峰會算起，先后已有4個中等強國接連主辦了G20峰會，分別是2012年6月的墨西哥洛斯卡沃斯峰會、2014年11月澳大利亞布里斯班峰會以及2015年11月的土耳其安塔利亞峰會。這樣不僅使中等強國積累起豐富的辦會經驗，還讓他們借助主席國的特殊地位在議題設置和規則制定方面搶占一定的先機，而這對于即將舉辦2016年G20峰會的中國來說，是一筆可資借用的巨大財富。并且，自2014年布里斯班G20峰會后，中國與澳大利亞、土耳其共同構成二十國集團處理日常事務的“三駕馬車”機制，中國和澳大利亞、土耳其聯合領導的20國集團工作小組，致力于在推動國際金融業態的系統性監管和體系性改革方面取得了不俗成績。因此，中國加強與中等強國的經驗交流和議題協調，有助于中國作為2016年二十國集團峰會主席國，更好地發揮主導治理議題方面的積極作用，有利于有效完成G20協調機制運作。

[參考文獻]

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[2]金燦榮，段皓文.后危機時代的大國關系格局與新動向[J]. 湖北大學學報（哲學社會科學版），2013，（1）.

[3]何亞非.世界面臨戰略挑戰[J].今日中國，2016，（2）.

[4]王 文，賈晉京.G20的挑戰與應對[J].中國金融，2015，（18）.

[5]H.E.Yun Byung-se（尹炳世）. 21st

Century Global Governance： Rise of the Rest -- Cross-regional Networks.赫芬頓郵報網站，2014-05-26.http：//www.huffingtonpost.com/he-yun-

byungse/21st-century-global-gover_b_6422328.html

[6]馮維江.金磚五國擬建共同基金挑戰IMF[J].社會觀察，2012，（12）.

[7]丁 工.中等強國合作體漸成治理新力量[N].中國社會科學報，2015-08-13.

[8]李東燕.峰會外交、全球治理、中國角色[N].中國社會科學報，2014-12-10.

[責任編輯：李利林]