創新管理模式促進邊界和諧

高家順　耿先權

[摘 要] 地處鄂南湘北的湖北省石首市是我國典型的省域邊界城市，全市15個鄉、鎮、辦事處和經濟開發區中有12個與其他縣市搭界。近年來，石首市為維護邊界治安穩定，促進經濟發展，響亮提出了“邊界穩社會穩，邊界安群眾安，邊界活經濟強”的工作目標，注重把握“三個力度”和“三個構建”，從而形成了兩省4地6縣市“合力聯打，攜手聯治，齊心聯防”的工作格局，同時也帶來了“合力奔小康，攜手致富路，齊心促發展”的可喜變化。

[關鍵詞] 石首市；邊界地區；治安

[中圖分類號] C93 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）08-0146-04

中國地域遼闊，省級、市級行政區邊界分布了眾多縣市，地處鄂南湘北的湖北省石首市就是典型的省域邊界城市[1]。依據此類城市的實際情況，建立治安管理長效機制，維護邊界地區平安和諧，對于該區域的社會穩定和經濟發展具有重要而現實的意義。

近年來，湖北省石首市社會治安綜合治理委員會（下稱“綜治委”）針對本市與外省市相鄰的地區治安問題突出、刑事案件多發、矛盾糾紛涌現的形勢，響亮提出了“邊界穩社會穩，邊界安群眾安，邊界活經濟強”的工作目標，把維護邊界治安穩定、促進經濟發展的工作放在重要位置來謀劃和落實，采取了聯防、聯控、聯打、聯查、聯調、聯動、聯通、聯治等一系列有效措施，積極探索平安建設的新思路。2015年來，石首市開展集中排查專項行動7次，排查各類矛盾糾紛2000余件，調處1378件，其中重大疑難糾紛315件，與相鄰縣市聯手偵破各類刑事案件289起，共同促進了邊界地區社會穩定和經濟發展，建筑了治安聯防堡壘，暢通了經濟互促新路，譜寫了鄰里和睦新歌。

一、樹立“和諧邊界”的大局意識

石首市位于湘鄂邊交界處，素有“鄂南湘北門戶”之稱，萬里長江穿境而過[2]。全市15個鄉、鎮、辦事處和經濟開發區中有12個與其他縣市搭界，其周邊分別與湖北省荊州市的公安縣、江陵縣、監利縣和湖南省岳陽市華容縣、益陽市南縣、常德市安鄉縣接壤。石首市邊界為250余公里，全市281個村中70余個有邊界線，占總數的四分之一，是典型的“邊界大縣市”，邊界穩定在全市起著“牽一而發動全身”的作用。由于歷史與現實矛盾相交織，多年來石首市邊界地區在大局相對穩定的同時，局部不穩定因素較多，治安隱患較大，糾紛矛盾時有發生，邊界地區也一直是矛盾的“突現地”、糾紛的“是非地”和案件的“多發地”。主要表現為因水、地、山林等資源爭執引發的沖突不斷，因習俗、婚姻、生活交往等引發的糾紛凸現，各類刑事案件屢有發生。由于邊界糾紛具有爭端地域性、誘發敏感性、參與群體性、后果嚴重性等特征，不但影響到群眾正常生活、生產，給群眾身心帶來不安全感，而且還造成了一定的經濟損失，影響社會穩定和發展，同時也花費了黨政部門大量的時間精力，易成為社會不穩定的重要因素。邊界地區存在矛盾、糾紛、案件突出問題，最嚴重的后果是可能影響相鄰地區政府感情聯絡和群眾正常交往，加深隔閡，進而使一些違法犯罪分子趁機打“擦邊球”，越界作案，得手便跑，案發后，所在地派出所要抓捕犯罪分子，有時不僅得不到當地支持，還時常遭到圍攻。周而復始的不和諧，嚴重束縛了相鄰縣市經濟、社會的正常發展，對雙方都百害而無一益。由于隔閡深，相鄰縣市男女青年通婚都受到很大影響。

二、創新“和諧邊界”運行體系

石首市委、市政府充分認識到治理和化解邊界糾紛，維護社會穩定、加快經濟發展迫在眉睫?！皠撈桨部h市首先必須邊界平安”，而創建“平安邊界”就要走出以往固有的“提起邊界平安便是聯防，說起邊界治安便是嚴打”的片面認識。只有將維護邊界治安穩定、促進經濟發展的工作放在突出位置來抓，才能真正促進邊界和諧穩定和經濟發展，使邊界地區成為新的經濟“增長點”，成為群眾關系融洽的“和諧地”。于是，從2009年以來，創新社會管理模式、促進和諧邊界的活動在石首市全面展開。在促進和諧邊界活動的組織保障中，石首市注重把握好“三個力度”：

一是領導重視，在工作中堅持突出引力。作為“鄂南湘北門戶”，長江中游重要“支點城市”，石首市委、市政府充分認識到本市區位的優越性，明確提出了借湖北省長江經濟帶新一輪開放開發和荊州市“壯腰工程”的實施以及鄂南湘北獨特區域構局，巧借“大船”趨動發展，巧借資源內生發展，巧借環境引導發展，打好“發展牌”[3]。經濟要發展，必須要有良好的社會治安環境做保障。對此，石首市“綜治委”以定期召開的邊界聯誼會為平臺，與周邊縣市共同研究聯防聯誼聯調對策。石首市公安局牽頭組建了“湘鄂邊刑偵協調會”，每年定期召開一次協調會，市“綜治委”領導必到會。通過協調會，各縣市相互通報各轄區內存在的刑事、治安案件及重大矛盾隱患，制訂相應的對策，為宏觀治理邊界問題提供了堅實的組織制度保障。

二是鄉鎮部門聯手，在互動上始終保持活力。鄉鎮是創建平安邊界的基礎，鄉鎮黨委、政府對平安邊界的重視，取決于目標能否真正實現，對此，石首市“綜治委”將平安邊界的創建納入社會治安考核內容，并突出實際效果。如桃花山、調關、東升、高基廟、久合垸、團山寺、高陵等與湖南交界的鄉鎮，每年都由鄉鎮“綜治委”牽頭，以派出所、司法所、法院等為主體，聯手召開與湖南相鄰鄉鎮的“邊界聯防會議”，開展各項矛盾糾紛排查調處工作，互通信息、化解不安定因素，聯絡感情。雙方黨委、政府主要負責人必到會，并逐步將合作延伸到雙邊經濟發展方面。團山寺鎮“大調解中心”還與湖南毗鄰4個縣鄉鎮司法所建立了常規性的“邊界聯防協調小組”，當地派出所與湖南毗鄰4個鄉鎮派出所建立了“邊界警務室”，在思想上求合拍，行動上求合力。實踐證明，這些地與地的部門聯手，不僅為加強協調處理跨界矛盾糾紛構建起了良好的平臺，在及時、穩妥處理好群體性矛盾、沖突方面起到了重要作用，而且更為相鄰縣市加強信息交流、聯絡感情、促進經濟發展等方面發揮了關鍵作用。

三是村級干部“走親戚”，在效果上真正彰顯動力。平安邊界的落腳點還在基層，村干部是平安邊界的主力。石首市委、市政府在有省市縣界的70多個行政村，規定村干部要保持與鄰縣市村的密切聯系，并將這種交流稱為“走親戚”。由于村與村之間唇齒相依，生產生活密切相連，發生矛盾難以避免，因而通過村干部“走親戚”，可建立起“兄弟情”，對于發生的矛盾糾紛常常能“一杯交心茶，兩手緊緊握，三句熱心話，干戈為玉帛，四季保平安”。

同時，在促進和諧邊界的活動制度中，石首市注重把握“三個構建”：

一是構建聯防聯調信息網絡。為及時掌握邊界地區的動態，提高有效防范，快速處理邊界糾紛反應能力、破案反應能力，石首市在市鄉鎮和村都建立了三級信息報告制度和聯絡員制度，在邊界各村，由村“兩委”班子、治調主任、治調員擔任邊界聯防聯調信息員，小糾紛調解、大糾紛上報，從而形成了上下聯動的邊界糾紛調解信息網絡。據此，團山寺鎮司法所與南縣幾個鄉鎮司法所聯手，經過幾個月協調，成功化解了湖北多個水產養殖戶被湖南魚販拖欠水產品款項的糾紛。

二是構建破案聯手工作制度。派出所積極主動與鄰省鄰縣兄弟所建立案件協查機制，積極協查線索、偵破案件、緝捕逃犯、追繳贓物，移交案件，對牽涉到雙邊的疑難或重大案件，共同聯手破案。對不同的地區發生的任何案件，要求有協助機制的派出所在接到群眾報警求助時，都必須本著就近、快速、及時處置的原則，先出警再移送，從而將一些矛盾糾紛和治安隱患化解在萌芽狀態，有力維護了邊界的安寧。

三是構建平安聯片創建體系。石首市高陵鎮是一個既與湖南省安鄉縣接壤，又與本省公安縣一橋之隔，同時還與石首城區近在咫尺的城郊邊界鎮相連，該鎮根據其與本市南口鎮和公安縣藕池鎮3個鄉鎮鎮區分布在3平方公里以內的特殊地理環境，提出了聯手創建“兩縣市三鄉鎮四村安保文明片”，得到了友好響應。這3鎮在聯防聯治工作上既著眼大局、維護整體利益，又主動互助、勇挑大梁，在強化法制宣傳、普及鄉規民約、強化案件協查等方面密切銜接，促進了聯防聯治工作的健康有序開展。而兩次榮獲“全國文明鎮”的小河口鎮則針對與監利縣大垸農場接壤的地理位置，及以往邊界爭水爭地糾紛多、流竄案件多等特點，爭取與監利縣大垸農場攜手創建“黑瓦屋安全文明片”。兩地“綜治委”、派出所、司法所經常互通情況，做到信息共享、案件共破、糾紛共調、警民共防，從而使過去發生過多起械斗事件的邊界帶在近3年內無一起矛盾糾紛發生，成了名符其實的“安全港”“文明片”。

目前，石首市12個鄉鎮區在深化邊界聯防聯調中，探索建立了具有本地特色的工作模式。如小河口鎮的信息共享、案件共破、糾紛共調、警民共防的“四共”模式；高陵鎮的“情報聯網，信息聯通，案件聯破，糾紛聯調，打擊聯動”的“五聯”方針；團山寺鎮的“和諧共處、安寧共保、平安共建、發展共謀”的“十二字”思路，均不斷豐富和創新聯防聯治工作內容，給和諧邊界創建工作構筑了堅實的基礎。

三、以高標準檢驗“和諧邊界”創建水平

石首市和諧邊界安全網的成功編織，不僅形成了兩省4地6縣市“合力聯打，攜手聯治，齊心聯防”的工作格局，同時也帶來了“合力奔小康，攜手致富路，齊心促發展”的可喜變化。

一是鎮與鎮攜手“共繪發展圖”。石首市12個有邊界的鄉鎮都充分抓住輻射廣、信息靈等優勢，打起了“地域經濟牌”。如橫溝市鎮及鄰縣周邊鄉鎮都是傳統棉花種植區，該鎮發揮當地湖南籍移民多，有經商頭腦和有外銷市場的優勢，扶持鼓勵建成了20余家棉花加工廠，一躍成為享譽荊州、享譽江漢平原的“江北棉花加工基地”。再如桃花山是省級風景名勝區，但四十五里桃花山區分屬湖北、湖南，風景名勝也各占半邊。石首市桃花山鎮放眼長遠，主動向湖南鄰縣市伸出友誼雙手，集兩省山水資源于一體，聯合開發桃花山山水資源，從而達到了事半功倍的目的。在今年抗大早之時，以往為爭水而矛盾叢生的湘鄂邊界輕吹起友誼風，團山寺鎮發揮“龍江精神”，開閘放水，灌溉湖南數萬畝耕地以“解渴”。目前，石首市“邊界大鎮”新廠、東升、橫溝市、高陵和高基廟鎮都“巧借”地域優勢，成為了石首經濟強鎮。

二是村與村互助“共走致富路”。石首市70多個邊界村都能取長補短，通過學習“鄰居”的先進經驗，調整產業結構，相互幫助走向共同富裕道路，石首市十強村中，邊界村便占有5席。

三是地與地齊心打造“安全港”。群眾對“平安邊界”的滿意與否，首先看治安好壞，“平安邊界”創建3年來，石首市沒有發生一起邊界命案。通過與鄰縣公安機關聯手，先后偵破了跨省地“特大盜竊摩托車案件”，在公安、江陵等公安機關協助下，打掉了貴州省籍特大流竄入室盜竊團伙；在江陵警方協助下，破獲了“石首第一金店盜竊案”；在監利警方配合下，端掉了盤踞在石監江三縣邊界地帶的特大賭博窩點……流竄案件發案率下降了31.5%，群眾安全感明顯上升。

四是人與人相融“結親成友”。邊界平安和諧帶來老百姓最直觀的感受是以往的“墻”變成了“橋”，最直接的受益是“同飲一河水，同走一條路，同防一道堤，不說兩家話”。原來許多邊界群眾除了爭斗便老死不相往來，現在雙方群眾感情越來越融洽，友誼、婚姻都成了連接的“紐帶”。

[參考文獻]

[1]方 可，朱志兵.省域邊界城市總體規劃編制方法探索——以石首市為例[J].城市規劃學刊，2009，（7）.

[2]方 可.中小城市特色塑造的方法探索——以湖北省石首市為例[J].城市規劃學刊，2009，（7）.

[3]葛麗娜，梁愛雪，張學文.新戰略機遇下省際邊界城市發展的新思路——以新沂市為例[J].國土與自然資源研究，2011，（2）.

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