城鄉統籌背景下土地政策與城市發展研究

文/孟星

城鄉統籌背景下土地政策與城市發展研究

文/孟星

一、城鄉統籌背景下城市發展的重要意義

城鄉一體化發展是我國未來經濟增長、構建和諧社會的重要舉措。城鄉一體化發展的實現途徑即城市支持農村。在城市快速發展的基礎上“以城帶鄉”，最終實現城鄉共同繁榮，其重要意義主要表現在：

首先，城市發展解決農村剩余勞動力的就業問題。由于我國人多地少，農村存在大量剩余勞動力，通過城市快速、持續地發展，可吸引更多的農村剩余勞動力在城市就業，緩解農村人地之間的矛盾。

其次，城市發展縮小城鄉居民收入差距。近十多年來農民收入快速增加，但城鄉差距仍較大。隨著城市的發展，大量在城市就業、生活的農民以工資性為主的收入將不斷增加。

第三，城市發展為農村提供技術支持。考察發達國家的農業發展，現代農業通過成百上千的技術革新得以發展，而這些技術革新都是從城市引進、轉移或向其模仿復制的。

第四，城市發展為農村提供可借鑒的經驗。運用城市改革經驗，農村可以更有效地推進諸如土地、住房等方面的市場化改革，通過制度創新促進農村經濟、社會發展。

此外，城市還可以為農村在市場、資金、教育、觀念等多方面提供支持。

無論過去、現在還是將來，城市都是我國經濟發展戰略中心。2012年京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群土地面積僅占國土面積的2.8%，人口占全國人口的18%，卻創造了36%的國內生產總值，可見城市是拉動我國經濟快速增長的重要力量。而要實現城市的更快更好發展，離不開土地政策的引導，通過運用土地政策促進城市發展，進而帶動農村發展，將是我國運用土地政策的一個創新。

二、土地政策促進城市發展的必要性與可行性

（一）土地政策促進城市發展的必要性

城市土地是城市存在和發展的基礎。從20世紀80年代末虹橋第一塊土地批租開始，上海城市建設資金得到良性循環。至2001年，上海經濟連續十年保持兩位數增長，2012年人均GDP達13524美元。沒有土地使用制度的改革，沒有大量土地滿足上海城市建設的需要，上海不會在短短的二三十年時間里取得如此大的成就。然而土地是有限的，未來上海城市發展不可能再像過去那樣通過大量投入土地要素獲取高速度的經濟增長。上海未來城市發展面臨的土地壓力很大，目前每個上海人僅在不到300平方米的土地上工作、生活、學習、娛樂。如何集約利用土地？如何獲得更大的發展空間？

（二）土地政策促進城市發展的可行性

我國城市土地政策的目標與城市發展的目標是一致的，城市政府擁有土地的支配權與控制權，確保了我國土地政策對城市發展的促進作用。

城市土地政策的目標包括經濟目標、社會目標、城市環境目標以及城市可持續發展目標。經濟目標是指城市所提供的土地，為滿足城市生產及服務用地需求以及為城市發展不斷增長的用地需求，這是城市土地政策的主要目標。社會目標所揭示的是城市土地政策的公平性，城市政府應提供土地以滿足與城市人口、收入水平與住房條件相適應的不同層次居民住房建設的用地需求。城市環境目標要求城市的發展不能為了滿足城市的用地需求而犧牲城市及城市周邊的良好環境，不然，城市發展就失去了意義。為要城市可持續發展，城市建設既要滿足當代人的需要，又不損害子孫后代利益。因此，制定在新常態下促使城市經濟持續增長而又不留遺憾的土地政策，是城市可持續發展的政策目標

我國實行土地公有制，相比土地私有制國家，我國城市政府對土地擁有更大的支配權與控制權，還擁有法定的征地權、土地優先購買權，以及其他如土地規劃、土地計劃、許可等手段，因此，通過頒布及執行土地政策，政府可調節、控制城市發展的規模、速度、結構等，實現城市發展的目標。

三、我國現行城市土地政策存在的問題

土地政策是一個大的體系，本文僅就與我國城市發展密切相關的城市土地的所有權、使用權政策以及城市土地利用政策進行分析。

（一）從城市土地所有權政策角度分析

歐美國家的地方政府財政收入主要是地方居民繳納的房產稅、個人所得稅等，其目標主要是為本地居民提供教育、醫療、治安等公共產品。中國地方政府除了提供公共產品之外，更主要的是應對上級政府的考核，城市土地便成了發展本地經濟并實現地方官員晉升的最有利工具。為了地方的GDP與稅收，他們積極招商引資，廉價出售大量工業用地，城市之間展開“以GDP考核為基礎的錦標賽競爭”，涌現大量低水平重復建設工程，既浪費了土地資源，又污染了環境。地方政府面對商業用地及房產開發，通過控制供地的時間、節奏、總量、方式等高價出讓土地，導致地價高漲并助推房價，目的是為了地方GDP的最大化，去實現上級政府的要求。造成如此局面，是由于地方政府角色定位不清。地方政府一方面從公共管理者的角度管理土地，另一方面又從所有者的角度交易土地，“以地生財”。城市土地歸國家所有，地方政府在代表人民行使土地所有權時，應注重公共管理者角色作用的發揮，弱化其土地經營者的角色，可在不損害國家對土地所有權的前提下，尋求地方政府逐步退出土地市場。

（二）從城市土地使用權政策角度分析

我國土地使用權批租，以2009-2011年上海土地供應數據為例，三年的土地有償使用率平均為59.05%，有償使用率還不夠高，反證出以劃撥方式獲得土地的還是量多面廣。在土地使用年限問題上，住宅土地使用期限與地上房屋的建筑壽命不相匹配。目前我國大多數商品住宅建筑使用壽命是低于70年的，即土地使用權未到期，地上的房屋已破敗，在無法及時更新的情況下，許多高收入城市居民將購買他處房屋，增加了未來的住房需求，原有的住宅小區則形成城市貧民窟。因此，在土地使用期延續政策出臺之前，如何增加城市中心的活力將可能成為城市政府面臨的更大問題。工業用地亦然。是否可適當縮短工業用地使用期限，提高工業用地利用效率？由于城市土地和農村土地的所有權性質不同，使用范圍也不同，城鄉一體化如何解決土地使用權問題，也是需要我們認真考慮的。

（三）從城市土地利用政策角度分析

隨著城市用地需求不斷增加，國家每年的建設用地指標中約70%為農轉用土地，其中工礦倉儲用地比例較大。從近幾年數據來看，工礦倉儲用地占比都在30%左右，而住宅用地占比僅在20%左右。以上海為例，2012年上海出讓地塊共684幅，出讓面積約2463萬平方米，其中工礦倉儲用地分別約占66%與60%，而住宅用地僅約占19%與28%。2011年上海工礦倉儲用地面積8540萬平方米，占建設用地面積29%，而國際同類城市一般在15%以下。長期以來我國城市發展用的是粗放低效利用土地的模式，每億元GDP占用建設用地規模分別是21世紀初美國、日本、韓國地耗水平的2.3倍、8倍和4.8倍。

在城鄉統籌發展背景下，城市的發展不能再以占用寶貴的農地、耕地資源為代價。隨著我國城鎮化的快速發展，對土地的需求不斷增加，有限的城市土地資源與巨大用地需求的矛盾日益凸顯。我們的任務是，提高城市土地的利用效率，提高居住、休閑、娛樂、綠化等用地比例，降低城市工礦建設用地比例，優化城市的生態環境，把“以人為本”的理念貫串于城鄉一體化中。

四、運用土地政策促進我國城市發展的思路

（一）制定與完善統籌城鄉發展的土地政策

當外部環境發生變化時，需要有新的土地政策與之相適應。改革開放以來，我國土地政策是圍繞城市發展而制定的。為推進城鄉一體化發展，應梳理、修訂、完善現有土地政策，以適應城鄉統籌發展的土地政策。其中最重要的是消除土地所有權及使用權的“二元性”，農村土地所有權應與城市土地所有權具有平等的法律地位，城市政府不再壟斷土地一級市場，農村集體經濟組織也可直接出讓土地。農村土地使用權與城市土地使用權一樣應進行市場化改革，賦予農村宅基地完整的物權，允許城鎮居民購買集體建設用地使用權，為避免在此過程中出現的耕地流失，可通過加強土地用途管制予以解決，而非一味采取“堵”的策略。為真正實現城鄉土地產權的平等，政府應將其土地所有權人與行政管理者的角色分開，政府可下設土地公司，將原有政府土地經營的職責全部交給土地公司，通過土地公司在土地市場上交易土地。

（二）注重城市發展的多元目標

目前世界許多城市政府越來越注重城市的宜居性，這代表了未來城市發展的方向。因此我們應將城市經濟、社會及可持續發展目標等并重，或對經濟之外的其他目標有所側重，如：地方政府提供一定土地給城市貧民，讓所有的城市居民都能公平享有城市公共服務設施，實現城市居民的“空間平等”；增加城市綠化、休閑土地的比例，減少工業用地比例；預留未開發土地為生態之用。城市政府應將土地政策與環保政策更好地結合起來，實現既保護環境又促進土地開發的目的。此外，應當在土地政策目標和實現城市的多元化目標之間尋求平衡，要么最大化資源條件，要么降低政策目標標準。

（三）提高城市土地利用效率

要提高城市土地利用效率，重要的是分析產生問題的背后原因。如果城市政府之間仍存在“GDP競賽”，城市政府大量低價出讓工業用地，土地閑置浪費的現象就不會消失，對城市原有的土地進行再開發、提高工業用地容積率、縮小新增建設用地規模等措施也就無濟于事。因此需要研究如何發揮省級政府作用，促使城市間政府合作或改革官員考核機制等。

工業用地價格低也會影響土地利用效率，因為廠商寧可遷址到新的地方也不愿在原地再開發，類似的情況荷蘭也發生過。為了提高土地利用效率，我們可以借鑒國外的經驗，荷蘭土地經濟學家Needham提出多功能多用途使用土地的觀點：在同一地點建高樓或地下空間，用于辦公、購物、居住、學校等，并可分時利用這些不同的功能，如白天用于學校，晚上用于居住等。類似的國外觀點及做法對我國的城市土地集約利用不無啟發。

（四）運用多種土地政策手段

目前我國城市開發大多通過土地征收的方式獲取土地使用權，隨著農民對自身權益保護意識的增強以及土地征收法律制度的完善，這一手段在未來將僅能用于城市的公共利益目的。城市政府為了更好地實現城市發展目標，可以通過購買、征收以及優先購買等手段去獲得土地。以購買的方式獲得土地，政府如同一個獨立的市場主體，與眾多私人開發商平等地競爭，政府拿地的成本會比較大，甚至拿不到土地。政府也可以運用交換土地模式去獲得土地，即政府購買了開發商的生地，按照城市規劃要求完成基礎設施建設后，再將同一位置或其他位置的土地賣給此開發商，并準許其在土地上進行房屋建造。政府也可以與私人開發商組成開發公司，聯合開發，雙方共擔風險，項目開發結束，公司即告解散，政府授予私人公司特許權，承擔項目外圍的基礎設施建設，進行城市開發。至于優先購買權，只是在同等條件下政府可優先獲得土地，目前我國對“同等條件”的界定還不甚清晰，外國也無可借鑒，在此不作評述。

（五）加大土地政策執行力度

要提高運用土地政策促進城市發展的有效性，政策執行是一個重要的因素。政策目標的實現，90%取決于政策的執行。政策不僅應約束開發商等經濟主體，也應約束城市政府自身。目前我國不僅存在政府對開發商違法行為執行不力的問題，如閑置土地不收回等，更多的是政府本身違法的問題。違法行為的背后其實是所謂“實用主義精神”的支撐，即對行為人有利的政策就執行，反之則想盡辦法忽略政策。針對開發商等經濟主體的“實用主義精神”，政府要有所作為，有效的約束方法是增加城市市民對城市發展的參與度以及政府信息的透明度，以防止政府在土地利用上的任意武斷決策，更重要的是杜絕政府與開發商之間的任何利益關系。

（作者單位：華東師范大學）