關于改進上海征地工作的幾點思考

文/季禾禾

關于改進上海征地工作的幾點思考

文/季禾禾

一、上海征地工作現狀

本文所分析探討的征地工作是針對由上海市各區縣建設用地事務中心所負責的擬征地告知和征地批后實施程序，不涉及征地審批和房屋征收方面。所謂擬征地告知是指土地部門在征地報批前應將擬征地的位置、用途、補償標準、安置途徑等事項，以書面形式告知被征地集體和農戶，屬于批前環節。征地批后實施是指從征地批文下發開始依次完成各公告環節，到簽訂征地包干協議、安置協議，收費、付費，再到征地結案這一過程。

盡管近十多年來《土地管理法》關于征地的內容基本未變，但上海市征地工作一直在改革探索中前行，取得了顯著的成果，主要有：一是取消純粹的“產值倍數法”，以征地區片綜合地價確定土地補償費；二是在主要程序設置上增加了擬征地告知、地上財物補償登記公示、征地補償安置方案實施告知等環節，由“兩公告一登記”變為“五公告一登記”，并將財物登記提前至擬征地告知后進行；三是將房屋征收補償作為相對獨立的板塊剝離出去，征地財物補償登記僅針對農作物和集體地上地下附屬設施，對個人種植經濟作物、養殖魚塘等引入市場評估機制；四是探索多途徑安置方式，以“土地換社保”為主。此外，還出臺了一系列配套法規，如對搶栽搶種作出了認定和處罰規定，對征地信息進一步公開作出了有關規定，等等。總的來講，目前的征地制度在一定程度上滿足了經濟發展的需要，緩解了社會矛盾。但隨著社會經濟的發展，現有的改革成果也面臨新的問題和挑戰，征地制度改革向縱深發展。2015年11月2日，國務院發文《深化農村改革綜合性實施方案》，明確提出了農村征地制度改革的思路：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民的保障機制，以及集體經營性建設用地制度改革等，從而為當前的征地制度改革指明了方向。

二、存在問題及分析

除了國家層面所關注的縮小征地范圍和完善補償機制外，筆者結合工作實踐，對當前上海市在征地中存在的問題進行分析。

（一）征地實施程序較長

這是筆者從事征地工作以來感觸最深的一點，其主要原因在于公告環節較多。“五公告”依次為擬征地告知、地上財物登記公示、征收土地方案公告、征地補償安置方案公告、征地補償安置方案實施告知。“五公告”自實施以來，存在的問題有：一是各公告間隔時間較久，關聯度不高，老百姓基本上不知道這是同一塊地的公告；二是某些公告內容大同小異，如征收土地方案公告和征地補償安置公告與擬征地告知書在主要公示內容（用途、位置、被征地單位、面積、補償標準）上有重復。此外，有的公告內容空泛，比如征地補償安置方案實施告知書基本上形同虛設，有的公告中對征地“位置”表示模糊，表達為“某某園區范圍內”、“某某鎮”，并不能向公眾傳遞有效信息。公告實施的初衷是為了給予老百姓充分的知情權、監督權以及參與權，但從實施情況來看，由于連貫性不強、內容空洞，老百姓得不到實質性的有效信息，導致老百姓對各公告也是一看了之，公告既耗費了時間，又沒達到預期的效果。公示時間最長的是征地補償安置方案公告，需公示30天，主要目的是給予被征地者充分的法律救濟時間。另外，各個環節涉及簽字蓋章的部門較多，耗時也多。如果遇到重點工程項目，批后實施程序基本跟不上項目用地要求，甚至有的重大項目已經建設好了，征地手續還在辦理。可見現有的流程已經不太適應社會經濟發展的需求了。如何既簡化流程，又不削弱法律效力，值得我們思考。

（二）補償適用性低

一是標準更新慢。上海市目前實施的征地補償標準是2013年發布的，之前的標準是2007年發布的，更新速度遠落后于CPI變化。二是公平性。由于征地補償標準偏低，對于私人的林地、果園、魚塘等都是由建設單位委托專業部門進行市場評估，不計入包干費用，但是青苗費、補償費則必須按照規定的標準計入包干費用。青苗專指農用地上種植的糧棉、蔬菜，目前實施的補償標準為糧棉地3.6元 /平方米，蔬菜地5.4元/平方米。蔬菜由于品種不同，經濟價值有高低之分，劃定統一的補償標準有局限性，比如像藕、四季豆類蔬菜市場價格比較高，現有的補償標準明顯較低。若經濟作物可以評估，而同樣是私人種植的經濟價值比較高的蔬菜仍按這么低的標準來補，對農民來講是不公平的。此外，征地包干費中測算的地上財物補償只針對征地紅線內設施，對某些紅線外受影響的財物設施未作補償，典型的是地下渠道，征地包干費中只補償紅線內的渠道，若碰到一條主干渠，整個灌溉系統都可能受影響，并進一步影響農業生產，而包干費中測算的補償價款遠不足以修復整個灌溉系統，村里面還需費好大周折才可能解決渠道改道問題，這對農民和集體來講，也是不公平的。除了直接影響，有的征地項目還可能會給相鄰地塊帶來噪音、水土污染等，這些在征地補償時都未作考慮。

（三）提前清場現象仍時有發生

盡管地上財物補償登記提前至擬征地告知后就介入，但工作中還是發現很多提前清場的現象，主要存在于園區用地以及重大工程項目提前施工兩種情況。某些園區為了項目順利實施，提前對規劃范圍內的農業人口進行社保等補償安置，農民移交土地。重大工程項目一般是由于工期緊，由各地政府出面先給老百姓補償騰地，建設單位提前施工，后面再補征地實施手續。還有一種屬于歷史遺留情況——提前撤隊，實質上是指社保上的撤隊，即所有村民都已納入社保，而集體土地尚未征完，比如原南匯區出臺過有關政策，對征地較多的村隊，盡管未達到“人均耕地不到0.2畝”的撤隊條件，但如果滿足一定的條件，政府仍會給農民補償安置，農民移交土地，土地等集體資產整體托盤給鎮相關部門管理。提前清場主要由各類審批手續繁冗所致，不能算是合法的，但又有一定的現實需要，所以我們更應反思，如何讓法律制度更好地為社會經濟發展服務，同時又能有效地制約一些投機、違規行為的發生。

（四）征地補償中止時有發生

除了公益性征地，還有一些儲備類征地，以園區項目用地居多，這類用地直接表現為以項目引導征地需求，如果項目因某些原因不能實施，則該征地實施程序也只能中止，目前的“減量化”政策也使一些項目征地實施程序中斷。可見傳統的征地模式未必適應這類經營性用地需求。

三、建議

（一）優化流程

建議將征收土地方案公告中的被征地單位、面積在擬征地告知環節就予以公示，征收土地方案公告和征地補償安置方案公告可合并為一個公告，縮短30天公告環節，法律救濟渠道和時限仍然有效，取消征地補償安置方案實施告知書。針對同一個項目各公告之間關聯度不高的情況，建議在各公告環節都附上用地范圍示意圖以及被征地單位和面積，核實好被征地的四至范圍，避免模糊表達，盡量保證老百姓可獲知的信息不打折扣，確保其知情權。建議簡化征地結案環節，因為所有需要確認的事項在前面的環節中都已確認完畢，這個階段的某些審核、蓋章流程顯得重復和冗長。同時要加強各部門之間的溝通協調，提高各個環節簽字、蓋章的效率。優化流程并不是公告程序的簡單縮減，既要提高實施環節的效率，更要保障公眾的知情權、監督權和參與權。

（二）提高補償的合理性和公正性

目前，國家正在考慮建立征地補償標準動態調整機制，補償標準的更新速度應該會提高，也會進一步加強對補償款的合理分配。相關的探討和研究已有不少，如設立政府指導價、以農民協商為主、修訂增減系數等辦法。對于專業性較強或是補償標準明顯偏低的財物設施，建議由專業機構評估。總的來講，補償標準應與物價水平相適應，不損害農民和集體利益。此外，應重視征地紅線外受影響部分的補償，不同情況如何合理補償，是否可以納入包干費用或是其他途徑，還有待進一步分析研究。英美國家在這方面的研究較多，制度制定比較完善，應充分借鑒。建議針對紅線外受影響部分制定補償細則。

（三）做好前期介入，嚴格把關財物登記

提前清場有一定的現實需要。目前上海市對重大工程項目提前開展征地房屋補償作出了有關規定，浦東新區也提出重大工程項目要優化流程。我們應立足實際，從制度建設上著手，通過法律、經濟等手段來引導和規范用地。各園區、各區重大辦等相關單位應聯合征地事務部門提前介入現場踏勘，做好地上財物設施的登記備案。對于已經提前清場的征地項目，首先要盡量了解清場原因、已補償情況，具體問題具體分析，做到不重復、不遺漏。

（四）探索集體土地開發的多元途徑

目前，國家正在進行縮小征地范圍的試點，集體建設用地有望入市。這是我國征地制度面臨的一場根本性變革，打破經營性用地必須先征地再入市的傳統，具有極為深遠的意義。改革能否成功，關鍵在于要合理解決縮小征地范圍后的集體土地開發路徑。集體土地開發不是一個簡單的說法，需要因地制宜，要有多方面的政策、法規、監督機制相配套，在實踐中總結推廣，這方面的研究有待進一步深入。

（五）加強征地事務工作人員的業務學習

加強對相關法規的學習，對復雜案例的總結分析，對一些專業設施的了解，以及對農田水利、農作物種植等方面知識的補充。補償登記工作隨著社會經濟的發展不斷會有新的情況出現，征地事務工作人員只有與時俱進，建立長期學習機制，才能在工作中做到公平、公正。

（作者單位：上海市浦東新區建設用地事務中心）