基層治理不可“拔苗助長”

何建華

細究起來，層層加碼之所以屢禁不絕，原因主要有三：其一，對下級而言，與照抄照轉、消極怠政比較起來，層層加碼具有表現積極、奮發上進的外在姿態。在態度高于效益的政治氛圍中，下級的主動加壓具有一種政治正確性，能夠贏得上級的歡心，這是下級選擇主動加碼的最大誘因。

其二，對上級而言，一方面，出于“取法其上，僅得其中；取法其中，僅得其下”的考慮，往往會對下級的層層加碼表示贊許或默認；另一方面，通過層層倒逼、層層加壓，既能夠體現自身的權力存在感，又能夠借此層層分解和卸載責任，這是上級給下級規定高指標的主要原因。

其三，就體制而言，層層加碼是自上而下體制的衍生物。層層加碼之所以像病毒一樣侵蝕著社會肌體，根本原因在于秦漢以來所施行的權力高度集中的體制安排及其運行方式。這一體制具有權力至上、自上而下、逐級管制、缺乏制約等鮮明特征。由于“禮樂征伐自天子出”，自上而下、層層傳導、層層卸責成為各級官員的必然選擇。于是，對下級特別是基層官員而言，“理性”的選擇或者是照抄照轉、不動腦筋；或者是層層加碼，不顧實情積極迎合、快速跟進、添油加醋、加碼遵行。前者是官員消極偷懶的妙方，后者是官員積極邀功的捷徑，表面上走的是兩極之路，實質上卻脈出一源，即唯上唯書不唯實，導致官僚主義和形式主義盛行。

層層加碼之所以可能，最根本的原因在于因體制缺陷導致上下之間信息不對稱，頂層設計與基層實際相脫節，上級規定的目標只能純靠政治壓力下的層層加碼才能達成。在這一過程中，指標、時間、任務等看似很具體、很精致，但是隨意性、主觀性卻較大，人治色彩比較濃厚。脫離實際的指標過高以及多變，實則是無指標、無標準，一切以權力的意志為轉移，缺乏現代經濟社會發展所必需的數字管理。這種依靠政治權威和政治壓力自上而下快速推進工作的治理方式，削弱了基層政府的創新能力，擾亂了基層干部的工作重心和工作節奏，嚴重制約著國家治理體系和治理能力的現代化進程。

凡事有量有度，真理往前一步，也就變成了謬誤。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央在治國理政的偉大實踐中，特別警惕和反對層層加碼、命令主義等傾向。例如，在談到推進城鎮化的問題時，習總書記強調必須要有歷史耐心，不能依靠行政命令層層加碼、級級考核、急于求成、拔苗助長、一哄而上，而是要因勢利導，促使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的過程；在談到生產總值增長率等問題時，堅決反對各地在這個問題上搞攀比，在全國排名上比高低，搞層層加碼。他明確指出：“中央看一個地方工作做得怎么樣，不會僅僅看生產總值增長率，而是要看全面工作，看解決自身發展中突出矛盾和問題的成效。”在談到落實“十三五”規劃和創新、協調、綠色、開放、共享理念等問題時，他再次明確指出：“各地區編制本地區發展規劃，要結合實際，實事求是，留有余地，不能搞層層加碼。”

這就告訴我們，為了杜絕工作中的層層加碼等惡習，必須堅持一切從實際出發、實事求是，在全面、發展中看問題，正確處理好上級與下級、全局與局部、長遠與當前、重點與非重點、速度和效益的辯證關系，不斷深化體制改革，繼續推進國家治理體系和治理能力現代化。

（作者為中共中央黨校哲學教研部教授、博導；中共中央黨校博士黃自立對本文亦有貢獻）

責編/高驪 美編/李祥峰