流動人口如何融入城市社區“大家庭”

杜怡梅

【摘要】伴隨著流動人口的涌入，城市人口密集度大、公共資源短缺、環境惡化、社會關系緊張等一系列社會問題開始凸顯，迫切要求城市管理者革故鼎新、轉變觀念，以流動人口聚集社區管理為研究重點，剖析問題所在，創建社區管理服務新機制和新策略。

【關鍵詞】流動人口 社區 管理 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

流動人口大量涌入城市，迫切要求城市管理者建立社區管理服務新機制，推動小社區解決城市發展大問題的戰略

隨著社會主義市場經濟的發展，我國的經濟和社會結構發生了很大的變化，城鄉二元化人口結構趨于一體化發展。伴隨著戶籍制度的改革，人口遷徙成為一種常態，加劇了中國流動人口的增長。這種規模的人口流動是以往中國社會所未有的現象，中國已成為人口流動性最大的國家。人口流動帶來的問題已成為影響我國當前乃至未來長期發展的重大問題，成為影響我國經濟社會轉型能否成功的關鍵性要素。立足于對當前流動人口的現實情況考察，可以窺見當前我國流動人口呈現以下特點：其一，從流動地域方向來看，人口偏喜于向經濟發達的地區或者大中城市流動；其二，從流動的來源地來看，流動人口多來源于中西部或者國家偏遠沿邊地區；其三，從流動人口的男女比例來看，男性比女性流動比例大；其四，從流動人口的教育程度來看，未受到良好教育比受到良好教育的人口流動性大；其五，從流動人口的民族成分來看，漢族比少數民族流動人口頻繁性大。

隨著流動人口大量涌入城市，城市人口密集度大、公共資源短缺、環境惡化、社會關系緊張等一系列社會問題開始凸顯，迫切要求城市管理者以流動人口聚集社區為研究重點，建立社區管理服務新機制，推動小社區解決城市發展大問題的戰略，從而破解城市社會發展與社會管理服務落后的矛盾，最終實現城市的健康發展。

流動人口社區管理服務是指以政府管理部門為主導，社區居委會為輔，利用社區公共資源，對流動人口進行規范性約束和提供管理服務的運作機制。流動人口社區管理服務與以往相比，具有明顯的時代特征。一是屬地專管流動人口，管轄權隨人口流動發生轉移，即人口流動到哪個屬地，哪個屬地對流動人口就有管理權。二是均等化管理服務。從社區內居民的現實情況出發，以滿足最廣大居民的根本利益為目的，極大地優化和創建文明和諧的工作居住生活環境，使社區內的居民沒有來源地差異，一律均等對待。三是市民待遇管理服務。使流動人口居民與當地居民具有同等的待遇，即本社區提供給當地居民什么服務和管理，相應地流動人口居民也具有相同的服務和管理，以求本社區內的居民能夠沒有偏見和歧視，共同維護社區內的安定團結。

流動人口社區管理服務具有明確的內容，主要包括以下方面：一是常規性管理服務，比如家庭基本情況、房產產權狀況、居民就業結構、收入情況等；二是專項管理服務，比如社區居民登記、戶口證件發放、物業運作、基本社會保障、治安維護、生育狀況管理等；三是公共服務管理，比如創建社區群眾體育、文化、教育活動，開展社區文明風尚宣傳活動，提供各類社會公共組織支援、項目咨詢服務等。

當前流動人口未能獲得與城市當地居民同等的權利和待遇，城市社區管理還未設立針對流動人口的管理服務體系

隨著社會管理的不斷改革完善，針對城市流動人口的管理和服務也得到了改善和發展，各地進行了不少創新和探索。但由于長期城鄉二元化經濟社會體制的影響，流動人口未能夠獲得與城市當地居民同等的權利和待遇，城市社區管理還未設立針對流動人口的管理服務體系。即使有些地區設立了但還不健全，使流動人口管理服務體系流為形式。特別是我國的管理服務體系分工不明確，存在交叉管理，針對城市流動人口的法律法規和規章制度，城市社區管理服務部門未能真正有效執行。這種結果是由多種因素綜合作用導致的，既涉及城市社會管理部門和社區組織管理服務方面的工作不到位，又涉及流動人口群體自身的主體性和主觀能動性不強。

具體而言，在社區管理方面，首先，支持性的相關法律法規及政策缺失。由于流動人口問題是當前經濟社會發展到一定程度才出現的社會性問題，在中國以往的社會歷史上不存在，這就導致了沒有現成的法律法規和政策給予流動人口問題提供支持。更為重要的是，我國的立法體系與經濟社會發展并不完全同步，并落后于經濟社會發展，這必然導致流動人口問題在法律法規和政策上的缺失。其次，流動人口信息不完善，在部門和地方之間流通不暢。一方面由于人口流動頻率高、數量龐大且結構復雜，另一方面由于未設立專門的流動人口統計部門，管理部門更沒有相關針對性的職能設置，導致流動人口信息不能夠得到有效統計，更不能夠使這種信息在部門之間、地區之間得到有效貫通。最后，缺乏專門管理機構、管理資金、管理人才。受傳統交叉的管理部門設置影響，針對流動人口的管理，沒有具體專一化的部門，使得管理職能缺失。同時，在城市管理資金方面，只是大范圍設置城市社會管理資金項目，未對流動人口管理項目單列，使得流動人口管理缺少物質保障。即使有些地區單設了城市流動人口管理部門，但由于我國缺少對城市流動人口管理方面專業人才的培養，導致城市流動人口管理人員沒有專業化，管理人員專業素養和水平不高。

在社區服務方面，首先，服務內容單一。由于流動人口問題是新問題，社區服務不能夠把握流動人口的本質性特征，因此只能夠基于傳統的社區服務經驗提供日常和專項服務，即使服務也只能簡單性涉及某一個方面或者環節，不能夠提供與社區相同的服務。其次，服務觀念陳舊，服務程度較低。傳統的以政府管理部門為主導性的大包大攬的服務觀念，限制了社區服務部門職能的發揮，同時由于缺少針對社區流動人口管理服務資金的支持，使得服務的范圍比較小、項目比較少，僅僅停留在對社區流動人口的基本生存提供有限的服務，根本不能夠滿足社區流動人口的多元化需求。再次，服務自治組織缺乏。當前的社會流動人口管理服務，完全是政府管理部門單一性的主導行為，即使少數地區根據當地社會發展狀況建立了流動人口組織，但是由于還不健全，并不能夠有效運作。另外，還有一些關注人口社會發展的有志之士建立了社區自治團體，但因缺乏相應的規章制度，并不被官方認可，更沒有社會服務方面的話語權。

在保障機制方面，由于長期受城鄉二元機制和戶籍制度的限制，我國的社會保障存在著兩種機制，且保障待遇差距比較大。那些擁有城市戶籍的居民，在社會保障方面有法律和政策的支持，享有物質保障，而廣大為城市經濟社會發展做出巨大貢獻的非城市戶籍勞動者，卻缺失法律制度和政策的支持，更不可能得到物質性的保障。即使非城市戶籍居民具有一定的社會保障，但由于我國的社會保障體系還不完善，并未建立和健全社會保障對接和持續性運作機制，使這一部分居民的社會保障不能夠得到維持而處于斷層狀態。

在社會參與方面，流動人口長期對城市社區管理服務活動積極性不高，主觀能動性不強，對社會管理服務缺乏認同和歸屬感。究其原因，一方面是受管理服務制度的缺失影響，另一方面，流動人口自身的綜合素質也是關鍵性因素。流動人口中的絕大部分受教育程度不深，缺乏對社會管理規章制度和政策的了解，自然造成社區流動人口管理制度對流動人口失去吸引力和效能。另外，流動人口很容易受經濟利益的主導，一般只關注與自身切身利益密切相關的事務，對公共性社會事務很少關注，造成對社區流動人口管理的抗拒或者不配合，加大了社區流動人口管理服務的難度，也不利于城市和諧社區的建設。

健全城市流動人口社區管理服務機制，必須要有新構想

對于城市流動人口社區管理服務的基本原則，一是以人為本，加強融合。這就要求城市管理部門以流動人口的多元化需求為管理服務工作的根本出發點和落腳點，積極采取相應的政策，開辟有效的途徑維護流動人口的各項權益。同時，對流動人口要加強思想道德素養和科學文化素養的宣傳和培訓，轉變流動人口的狹隘地域性觀念，促進流動人口融合到社區管理活動中來。二是統籌安排，協調共進。城市流動人口社區管理服務工作是一項長期性的系統性工程，其涉及部門繁多且是由多種因素綜合起作用，這就要求管理部門要站在全局的高度，結合流動人口管理的細節統籌全面部署，使流動人口管理的各個方面和環節協同推進。三是因地制宜，勇于創新。由于每個地區的經濟社會發展情況不一樣，使得流動人口出現的問題也不盡相同，這就需要管理層基于當地流動人口的基本結構和現狀，并結合當地經濟社會發展的未來規劃和戰略性布局，轉變觀念，用創新意識和探索精神去尋求解決當地流動人口問題的新思路和新策略。四是完善管理，加強服務。管理和服務是城市社區流動人口治理過程的兩個方面，兩者不可顧此失彼，強調任何一個方面而忽視另一個方面，都會導致城市流動人口社區治理工作得不到有效運作，使治理進程遲緩而無法取得進展。

健全城市流動人口社區管理服務機制，必須采取新的策略。具體而言，包括以下三個方面。

第一，創新流動人口社區管理服務保障機制。首先，建立健全制度體系。各個地區要以當地經濟社會發展的現狀為立足點，認真剖析流動人口社區現實需求和問題，建立配套性日常和專業化管理服務制度。其次，完善立法。國家立法部門要同經濟社會發展的狀況相適應，針對城市流動人口問題進行社會調查，聽取各方意見和建議，制定相關性的法律法規和細則，為經濟社會發展服務。最后，完善和加強社會保障體系。要打破城鄉二元經濟社會體制的束縛，加大推進戶籍制度改革，建立統一有序的社會保障機制，加大社會保障覆蓋面。特別是對于流動人口中的弱勢群體和低收入群體，要進行政策性傾斜，以確保他們的基本生活保障。

第二，創新流動人口社區管理服務的運行機制。首先，完善基層社區運行體系。基層社區是城市流動人口的聚集地，國家要在社區機構、資金、人員上提供支持和保障，以確保流動人口社區管理服務得到有效運作。其次，建立社會化發展運行機制。流動人口社區管理服務是一項長期性的龐大工程，單靠政府為主導的力量是有限的，要鼓勵和引導社會化流動人口管理服務組織自發參與進來，并對流動人口進行宣傳和教育，使多方通力合作，一起推動流動人口社區管理服務發展。最后，建立和完善市場化運行機制。政府要轉變觀念，減少對流動人口社區管理服務的大包大攬，充分發揮市場機制的作用，對流動人口社區管理服務資源進行合理配置，兼顧各方需求，調動各方積極性，促使流動人口社區管理服務向縱深推進。

第三，創新流動人口社區管理服務動力機制。首先，確立利益驅動機制。對于主動參與配合社區管理服務工作的流動人口，在社區管理服務方面要給予一定的政策傾斜或者物質獎勵，比如免除或者減少專業化管理服務費用。其次，建立社會心理推動機制。對于配合和參與社區管理服務的流動人口，要樹立典范，發揮這一群體的模仿先鋒作用，潛移默化地對其他流動人口在心理上形成引導，最終使流動人口對社區管理服務形成一種共識和認可。

總之，人口是社會生存和發展的最基本要素之一，人口問題解決得如何，直接關系著社會的生存和發展。人口內在機制隨著經濟社會的發展也在相應地發生變化，呈現出新的狀況和問題，成為經濟社會發展的影響因素。這就對我們的決策層和管理者提出了高層次的要求，要求他們重塑人口要素與城市經濟社會發展的關系，以時代發展的視域，以改革的魄力創新城市流動人口管理機制，為城市經濟社會的持續發展注入新的動力源泉。

（作者單位：洛陽理工學院）

【注：本文為河南省科學技術廳軟科學計劃項目（項目編號：142400411416）以及洛陽市社會科學規劃項目（項目編號：2016A020）“放開二孩政策后洛陽市政策應對問題研究”的階段性成果。】

【參考文獻】

①杜麗紅：《中國城市流動人口管理問題研究》，西南財經大學學位論文，2007年。

②楊琛：《和諧社會背景下城市流動人口管理對策研究——以江西省鷹潭市為例》，南昌大學學位論文，2011年。

③張強：《論城市流動人口管理模式創新》，河北大學學位論文，2008年。

④劉智敏：《社區警務視角下城市流動人口管理——以廣州增城為例》，西南交通大學學位論文，2014年。

⑤溫彬：《公民本位視角下的城市流動人口管理研究》，天津商業大學學位論文，2012年。

⑥明依：《城市流動人口管理研究》，上海交通大學學位論文，2007年。

責編/楊鵬峰 美編/于珊