論醫養結合養老服務中的政府責任

張云

【摘要】政府在解決醫療和養老的難題中發揮著主導作用，但是由于沒有處理好與養老服務市場、社會組織之間的關系，導致醫養結合養老服務中還存在一些問題。因此，政府應及時調整其職能，積極科學地履行應承擔的職責，有效促進健康老齡化目標的實現。

【關鍵詞】醫養結合 養老服務 政府責任 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

隨著老齡化程度逐漸加深，我國醫療和養老服務成本不斷高漲，養老難，醫療難是我們亟待解決的難題。為老年人提供高質量的醫養結合養老服務，政府具有責無旁貸的責任，因此應該清晰界定政府在醫養結合養老服務中的職責，合理發揮其職能，促進實現健康、積極老齡化的目標。

醫養結合養老服務中政府履責的狀況

針對我國醫療和養老相分離的狀況，政府通過實施多種舉措，初步取得了一定成效。但由于政府工作性質的特殊性和復雜性以及對自身職責定位認識不足等原因，在醫養結合養老服務中仍存在不足之處。

第一，養老資金投入不足。政府沒有設立醫養結合專項資金，將其列入固定的財政收支預算，而只是在稅收、土地建設、水費、電費、房租等方面給予一定的政策傾斜或者臨時性的補助；醫養結合養老服務所需資金主要來源于地方政府財政撥款，由于各地區經濟發展不平衡，導致各地醫養結合養老服務工作發展不平衡；民政部門為了支持醫養結合養老服務的發展，以發行福利彩票募集社會資金，但是募集的金額有限；另外由于政府撥款往往不用于私人機構，因此也存在公辦和民辦機構之間發展不平衡的問題。

第二，未能充分發揮對養老服務市場的引導和規劃功能。這主要表現在：在一些一線城市聚集了高端的大醫院，具有先進的醫療設備和高水平的醫師，在這些醫院人滿為患。但是許多二級醫院、社區醫院卻因地理位置或經濟效益等問題致使無人問津而被閑置，而許多慢性病患者以及大病初愈的老年人急需接受康復醫療、保健護理，卻未能入住信得過的康復護理院。由于未能及時做好經濟效益不好的醫院和社區醫院的轉型升級工作，致使醫養結合養老服務市場供需失衡。

第三，缺乏科學的評估和監督制度。目前尚未建立統一的老年人醫養結合需求評估標準，無法根據老年人不同的健康階段及養老需求提供分級化、多樣化的服務，從而滿足他們不同層次的醫養服務。另外，政府針對醫養結合養老服務機構提供的服務質量、內容、機構運行等情況，沒有做出及時的評估和反饋，也沒有建立長期的監督評估機制，缺乏統一、規范的對從事醫養結合養老服務人員的評價標準，并且未能及時公布和充分利用評估結果。

政府在醫養結合養老服務中履責存在偏差的成因

首先，未能處理好與養老服務市場之間的關系。養老服務發展的關鍵還是在于發揮市場有序的競爭，提高養老服務的數量和質量。但是目前政府未能充分調動醫養結合養老服務市場的積極作用，也沒有充分引導和支持社會力量興辦養老服務設施，不能充分發揮民營醫養結合機構的作用，在稅收、財政補貼、機構建設用地等方面與公辦養老機構沒有做到一視同仁，在準入政策上設置門檻過高，使得養老市場市場化進程受阻。

其次，沒有處理好與社會組織之間的關系。政府在醫養結合養老服務中本應該扮演“裁判員”角色，為養老服務工作提供“比賽規則”，維護它們的經營秩序，為其創造一個“公開、公平、競爭、健康”的工作環境。但是有許多的政府機構和部門卻扮演著“運動員”角色，過多地干涉社會組織人、財、物、經營權的事情。而且有時并未將社會組織在醫養結合養老服務中應該享受到的稅收、資金、用地建設等方面的優惠政策落到實處，這嚴重挫傷了社會組織參與養老服務工作的積極性。

再次，尚未處理好政府各職能部門之間的職責關系。我國各級政府的職能雖然都由《憲法》和各級政府的組織法所規定，但無論是法律還是部門法的規定，仍然存在職能部門、同級機關之間相互擠占、左右不管、推脫責任等問題。醫養結合養老服務涉及到老齡委、衛生部、民政部、勞動和社會保障部門等多個職能部門的利益，缺乏統一的管理和監督，存在“政出多門、多龍治水”的現象，增加醫療和養老資源有效整合的難度，導致人、財、物資源的浪費。

完善政府在醫養結合養老服務中正確履責的思路與措施

第一，積極拓寬資金來源，形成多元化的資金投入機制。各級政府加大對醫養結合養老服務的財政投入力度，建立可持續增長的與老齡化發展速度同步的財政投入機制，以保證其資金資助的穩定性。應將醫養結合養老服務資金列入國家財政預算，設立專項資助資金，改變目前政府主要依靠發行福利彩票籌集資金來資助的辦法，鼓勵和引導慈善機構、基金會設立醫養結合養老服務專項基金；另外，鼓勵社會資本進入醫養結合服務養老領域；優化政府資金投入方式，逐漸減少傳統的直接興辦養老機構服務老人的方式，可以通過向社會組織購買醫養結合養老服務，或者向老人發放補資金、優惠券的方式，以增強老年人的購買力和提高其選擇服務的靈活性。同時，去除福利性質的醫療費用及其他相關費用以減輕家庭負擔。

第二，加大放權力度，由“劃槳”向“掌舵”轉變。我國正處于高度復雜的、動態的社會環境之中，以往完全靠政府來提供公共產品和服務的做法已經不符合社會發展的潮流。這就要求政府在醫養結合養老服務工作中不能事無巨細、無所不包，應加大向醫養結合養老服務市場和社會組織放權力度，認清其職責應該是“掌舵”而不是“劃槳”。政府應該適時地改變直接提供醫養結合養老服務的做法，滿足老年人多樣化的醫養結合服務需要，因此，必須調動營利組織和非營利組織的積極性，整合他們的服務資源。政府把部分醫養結合養老服務產品的生產和銷售、養老機構的經營和建設以及養老服務的提供，交由企業、社會中介組織和自治組織去承擔，充分調動其積極性。政府要為醫養結合養老服務提供法律法規等方面的保障，建立健全管理體制，加強對其指導、規劃和協調。

第三，加強科學的評估和監督力度。成立由衛生、民政、老齡委等不同職能部門組成的專家委員會，結合老年人身體情況進行綜合評估，把生活能自理的和半失能老人安排到社區或普通養老院，以生活照料、預防保健、健康護理、精神慰藉等為主要服務內容；將患有慢性病、大病初愈的需要專業的中長期醫療護理的老年人安排到醫養結合養老機構，主要為其提供疾病診斷、健康和康復護理、文化娛樂等。其次，政府要加大對醫養結合養老服務機構的評估力度。按照科學、嚴格的程序評估其服務質量、資質情況、職能履行程度等，對出現的偏差，及時給予調整和完善；再次，加強對從業人員的監督力度，建立長效的監督評估機制。制定相關人員考核制度，將考核結果和工資、職務晉升等掛鉤。

第四，充分發揮合理的引導和規劃職能。市場具有自發性和盲目性，其行為如果不能及時得到有效引導和調節，就容易導致“市場失靈”。因此，政府需要采取措施引導經濟效益不太好的部分二級醫院、社區醫院升級轉型為康復護理型的養老醫院。由于當前二級醫院在資金、技術層面上比不上一級院的優勢，而與三級醫院相比競爭優勢又不明顯，因此可以引導其抓住機遇，在行業中建立自身的優勢，突出醫養結合服務的特色。同時引導現有的療養院和養老院升級轉型，鼓勵社會資本建設康復醫院。在社區服務中心開設“社區養老護理院”，由民政部門和衛生部門共同管理，為失能、半失能老人提供上門服務。同時，做好醫養結合養老機構布局的頂層設計規劃，減少同類機構的重復建設，避免盲目追求高端的醫養結合環境設施，造成因價格過高或者地理位置不便而與老年人的需求相脫節。

（作者單位：中央民族大學管理學院）

【參考文獻】

①吳玉韶：《養老服務熱中的冷思考》，《北京社會科學》，2014年第1期。

②金太軍：《政府職能梳理與重構》，廣東：廣東人民出版社，2002年。

③王霞、馮澤永等：《醫療服務融入居家養老服務模式中的探討》 ，《醫學與哲學》，2015年第2期。

責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）

美編/于珊