形與實：人大司法人事任免程序的實踐考量

孔才池

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”由其產生，向其負責，受其監督，體現主權在民的政治追求。其中，司法人事任免權是憲法、法律賦予人大重要的權力之一。根據憲法、各級人民代表大會和各級人民政府組織法、法院組織法等規定，人大選出、任命的司法人員構成“兩院”的核心、骨干。以法院為例，涉及人員包括院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，囊括國家審判權直接或者間接的所有行使主體。而審判權因其獨特的判斷價值，裁判者之“德能勤績廉”顯得尤為重要，選舉、任免妥當與否將深刻影響審判成效乃至國家法治。

沉疴舊患：人大任免之法官素質現狀管窺

經對廣東省中、高級人民法院20位現任院長（高級法官）的履歷進行梳理分析，發現無法學教育背景的8人[2]，未實際從事審判工作的12人，既無法學教育背景又未實際從事審判工作的8人，占比分別為40%、60%、40%。廣東省身處改革開放前沿，經濟與法治發展走在全國前列，出現眾多地區的“首席”高級法官既無法學教育背景又無審判經歷，違背我國法官法明文規定，頗受人詬病。如果說法院院長的選舉牽涉“黨管干部”的政治原則，在未啟動司法改革頂層設計的情況下可以理解，那么副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員的任免，仍存在諸如此類的問題，則令人難以理解。

司法改革前，由于種種原因，廣東乃至全國各級法院內部機構設置上，司法行政機構均占有相當的比重。涉及的內設司法行政機構包括政工部門、紀檢組（監察室）、辦公室、研究室、審管辦、立案庭（除裁判事項）、執行局（除執行裁決事項）[3]等。調研發現，這些機構的人員只要擁有法律職業資格，都與其他業務庭室如民事審判庭、刑事審判庭的一線辦案人員同樣擁有爭取法官頭銜的資格，盡管其并不實際從事審判工作，甚至連一個案件也沒辦過。而且司法行政人員只要獲得院長提名，是否有辦案經驗或者現在是否處于辦案崗位，乃至是否具備獨立辦案水平，均不會成為人大任免的重要考量因素。除極個別人員之外，提名均能獲得任命。于是造成這樣的尷尬局面：“法院、檢察院內部，許多行政、后勤人員未通過司法考試，也從不辦案，卻有法官、檢察官的頭銜，而一些具有法律職業資格的年輕干警常常連續兩三年干著打字、裝訂、收發的活兒?！盵4]盡管我國法官法關于法官任職條件已是公認的相當低，但上述獲任命之法官甚至連起碼的形式要件（如法律教育經歷或者具備法律知識、從事法律工作等）都不具備，客觀上已突破法官法相關規定。無論是專業素質、辦案能力，還是職業操守、法律倫理，都不得不令人擔憂。近年來，司法不公、冤假錯案引發國內外強烈關注，特別是法院系統受到前所未有的挑戰[5]。有學者甚至認為釀成冤假錯案、司法不公的重要原因之一，就是相當一部分法官、檢察官的法律適用能力低下[6]。

形式任免：人大任免模式與法官素質現狀的關聯分析

近代法律作為西方社會的舶來品，在我國本土“生根發芽”一百多年。對法官專業素養上的突出要求，社會各界一直有著基本共識。對此，我國憲法、法律規定也作了一定程度上的呼應，在法官選任上采取“混搭模式”，即黨委推薦或者院長提名，人大選舉或者任免，用意在于堅持“黨管干部”原則，同時兼顧司法專業主義、司法民主因素，防止法官選任過分受制于某一機關。遺憾的是，該模式并未有效實行。多年來，這些荒誕不經的現象依然普遍存在，從黨委到人大，再到法院系統內部，漠視法官任職條件的規定，對這些現象竟習以為常。究其原因：其一是黨委從行政化視角出發，更多的從政治層面考量法官乃至院長人選；其二是法院系統內部為了彌補激勵不足的現實問題，習慣于將法官任免作為級別待遇的“補充品”；其三是“目前各級權力機關對司法人員的任免僅僅習慣于履行法律手續，沒有把司法人員的任免與對他們具體執法情況的考察有機結合起來”[7]。上述原因結合一道，為不符合規定、不會辦案、無法律教育背景或法律工作經歷的人員開辟了通往法官椅的“綠色通道”。黨委的推薦、法院院長的提請固然是釀成上述荒誕現象的“啟動閥”，但是人大作為權力機關，握有人事任免權，其對上述法官的選舉、任命同樣責無旁貸。如果說我國民主集中制以及“黨管干部”的原則，使得人大即使審查發現問題，亦不宜否決黨內的推薦，那么對于監督對象——法院院長的提請不加審查、照例予以任命，未能堅守人事選任監督職責，無論如何都難以令人信服。因為“‘堅守就要堅決守住自己把手的關口，不能自己不守而寄希望于其他的環節去守”[8]，否則任免徒具形式，任免程序設置的意義也就不復存在。

人大之所以出現任免形式化的傾向，主要原因有三個方面，其一是現有制度對人大代表知情權的保障相當有限。有關公布候選人情況，只有各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二十一條第四款規定，“提名人應當如實介紹所提名的候選人的情況?！敝劣趯徟袉T乃至副院長的任免上，如何保障人大常委會成員獲取擬任免對象真實情況的規定，更是闕如。換言之，人大代表（常務委員會委員）對候選人、擬任免對象的了解相當有限。其二是任免程序外延范圍被不當限制解釋。通常認為遴選、提名、選舉（任免）、考評、懲戒各道選任管理程序并列。照此劃分，從法律文義解釋角度，人大代表只局限于任免環節，被擋在遴選環節之外，未能掌握擬任免對象的第一手材料。從選任流程上看，既有遴選環節進行實質把關，任免環節無需再作實質審查。問題是按照上述邏輯，對任免程序外延進行限制解釋。人大代表既不參與遴選又不進行實質審查，僅憑提名人真實性、全面性待考的了了片言簡介，又如何能夠作出負責任的投票表決？換言之，任免程序外延被不當的限制解釋，使之實際上蛻變為形式化的“履行法律手續”。其三是人大代表（常委會委員）在選舉（任命）方面的監督履職能力不足?；诜陕殬I的專業性，既無法律教育背景又無法律工作經歷的人大代表，除了作形式上的審查以外，難以對候選人、擬任免對象作出中肯、客觀的評價。而完全依賴個別有鑒別力的人大代表、專門委員會委員進行實質審查，是否足以應付審查工作、是否與司法民主相悖值得商榷。

實質審查：人大司法人事任免程序完善的路徑初探

司法改革勢在必行，人員分類管理、員額制已經從不同側面觸及文章所述的問題病根。但司法改革不是司法者的“獨角戲”，當前司法改革的本質是對人民代表大會制度下不合時宜的司法體制進行革新，也是人大制度自身完善和發展的內在要求[9]。人大司法人事任免程序的完善，應發揮人大代表的主體作用，或可循以下兩條路徑。

（一）厘定任免程序外延?？茖W界定任免程序外延，沒有實質審查，沒有充分的知情權，不可能有負責任的投票表決，任前的實質審查必然應涵括在任免程序中。

與遴選相并置。若省級人大未牽頭介入法官遴選，省級人大僅就任免環節亦應強化實質審查，不宜將審查職責簡單的委托了事。以具備鑒別力的人大代表為主體組成任前評估審查組，以抽查的形式，通過查看遴選報告、評查庭審、查閱卷宗、多方談話等形式綜合評估擬任免對象的條件，撰寫評估審查報告，供人大任免會議參考。

寓審查于遴選。若省級人大牽頭介入法官遴選，高級法院可以作為遴選委員會成員單位，由人大代表、政協委員、資深法官、法律學者等組成中立、透明的法官遴選委員會。人大代表直接參與遴選評價，進行實質審查，撰寫獨立的評估審查報告，供人大任免會議參考。

（二）強化履職能力。隨著國家社會事務日趨復雜，對人大代表（常務委員會委員）履職監督能力已然提出越來越高的要求，特別是法律監督能力。為此，一方面，通過招錄、選調與在職培訓、學位教育、課題研究等形式，進一步充實、提高專門委員會法律理論與實務人才力量；另一方面，吸收具有相當法學教育背景且有法律職業經歷的人大代表，組建法律專家人才庫，作為人大具體行使監督職權的第二“人才梯隊”。

結語

“法律應當被看成為一項有目的的事業，其成功取決于那些從事這項事業的人們的能量、見識、智力和良知?！盵10]展望法治中國未來，把好司法人事任免的最后一關，為法治事業輸送法律精英，將是人民代表大會、人大代表義不容辭而又神圣的使命。

注釋：

[1]本文旨在不與現行法律、司法改革方案相悖的前提下，重點對法官任免問題上人大代表如何發揮主體作用進行探討分析，或使建議更具可行性。

[2]無法學教育背景是指完全無法律的相關教育經歷（包括函授、自考等）。

[3]實踐中，基層法院的上級法院在機構設置上往往更為精細、多樣，文章僅從我國法院傳統司法行政職能進行庭室的列舉。

[4]《司法人員分類管理：讓法官檢察官更純粹》，載法制網， http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2015-12/15/co

ntent_6401160.htm？node=79578，2016年6月18日訪問。

[5]沈德詠：《我們應當如何防范冤假錯案》，載《人民法院報》2013年5月6日。

[6]張明楷：《刑事司法改革的斷片思考》，載《現代法學》2014年第2期。

[7]李榮華、姚慧芬：《人大監督法院形式初探》，載《人民代表報》2014年2月8日。

[8]朱孝清：《對“堅守防止冤假錯案底線”的幾點認識》，載《檢察日報》2013年7月8日。

[9]姜青富：《司法改革與人大制度的關系研究》，載《人大研究》2015年第6期。

[10]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第169頁。

（作者單位：廣東省深圳市前海合作區人民法院）