中美日海洋執法機構的組織架構對比

何　杰（中國海警局后勤裝備部，北京 100061）

中美日海洋執法機構的組織架構對比

何杰
（中國海警局后勤裝備部，北京 100061）

海上執法機構是海洋執法和管理的核心力量，目前我國海上執法機構正處于體制建設的初期階段，逐步由分散型海洋管理模式向綜合型模式轉變。為促進我國海上執法機構的體制完善，提升我國海上執法效能，本文整理和對比分析了中國、美國及日本海上執法機構的組織結構。同時，結合美日海洋執法機構相對成熟組織架構，從執法依據及教育培養兩方面，提出了我國海上執法機構的發展建議。

海洋執法；海洋管理；組織結構

0　引　言

2013 年 3 月，為了統一海洋執法權，提高執法效率，原國家海洋局、中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察進行了人員及職能整合，重新組建國家海洋局，并歸于國土資源部管理。同時，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔［1］。中國海事局下屬的行政執法隊伍仍然保留其原來的海事行政執法權。

目前我國正處于海洋執法組織機構建設的初期階段，中國海警局的成立是我國由分散型海洋管理模式向綜合型模式轉變的重要轉折點［2］，其可與國家海洋局和國家海洋委員會相互配合，形成一種“協調-決策-執法”的多層管理模式。但就現階段來講，我國海上執法隊伍在執法職權和隊伍建設等方面仍需進一步完善，而美國海岸警衛隊和日本海上保安廳成熟的機構體制，對我國海洋執法機構進一步發展將是較好的借鑒和參考。

1　我國海警局的組織結構

中華人民共和國海警局簡稱中國海警局，成立于2013 年，是根據中國共產黨十八大會議精神要求，按照“大部制”改革方案及《國務院機構改革和職能轉變方案》重新組建的一個執法機構，其將以往的國家海洋局、農業部、公安部、海關總署等部門各自下屬的海監總隊、漁政局、邊防局（海警部隊）和緝私局進行整合，統一后成立中華人民共和國海警局。

其隸屬于國土資源部的國家海洋局，副部級，主要職責是管護海上邊界、維護海上安全及治安秩序、海上重要目標的安全警衛、漁業執法、海域及海島的保護及使用、海洋資源環境保護、海洋科研、參與海難救助等［3］。

1.1總部

中國海警局是我國部署在沿海海岸區域的一支重要武裝執法力量，其為國家海上執法統一機構，內設機構有海警司令部（即中國海警指揮中心）、海警后勤裝備部和海警政治部。

海警司令部負責組織起草海洋維權執法的制度和措施，擬訂執法規范和流程，承擔統一指揮調度海警隊伍開展海上維權執法活動具體工作，組織編制并實施海警業務建設規劃、計劃，組織開展海警隊伍業務訓練等工作［1］。設有綜合處、法制處、調度指揮處、維權巡航處、治安處、刑偵處、緝私處、漁業執法處、漁業調查處、資源環境執法處、海域執法處、海島執法處、訓練督查處、情報處、通信處和勤務管理處等 16 個部門。

海警后勤裝備部承擔機關和直屬單位預決算、財務、國有資產管理。起草并組織實施海警隊伍基建、裝備和后勤建設的規劃、計劃，擬訂經費、物資、裝備標準及管理制度，組織實施裝備物資采購［1］。其設有綜合處、預算處、財務處、資產采購處、基建房產處、艦船管理處、航空管理處、裝備運輸處和軍需衛生處等 9 個部門。

海警政治部主要承擔機關和直屬單位的人事管理、機構編制和教育培訓工作，擬訂海洋人才隊伍建設規劃和政策。組織起草海警隊伍黨的組織建設、干部隊伍建設的政策規定，指導開展思想政治工作，承擔海警隊伍干部考核、任免等工作［1］。其設有綜合處、干部一處、干部二處、機構編制處、人才教育處、現役處和政治工作處。

1.2中國海警海區總隊

主要任務是維護海洋主權，管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛，處置海上突發事件［1］。

海警局下設置了北海、南海、東海 3 個海警總隊，分別承擔黃渤海、東海和南海的巡邏等任務；3個海警總隊總部分別位于大連市、寧波市和三亞市，海區分局在沿海省（自治區、直轄市）設置 11 個海警總隊及其支隊。

2　美國海岸警衛隊組織架構

美國海岸警衛隊實行總部與地方分權管理的模式，國土安全部管理，其法律地位、執法依據以及法律責任由《海岸警衛法》確定，最高長官為海岸警衛隊司令，統一管理海岸警衛隊總部各項事務，同時通過戰區司令指揮各地部隊；其次是海岸警衛隊第一副司令，負責協助司令工作；再次為 2 名副司令和 2 名戰區司令，分別負責總部各部門的日常運營和各地部隊的指揮（見圖 1）。海岸警衛隊組織架構主要包括總部和戰區［4］。

圖 1　美國海岸警衛隊組織架構簡圖Fig. 1　Organization structure of the U.S. Coast Guard

2.1總部

位于華盛頓，是海岸警衛隊的核心組成部分。主要由海岸警衛隊司令辦公室、2 名副司令（分別負責作戰和任務支持）辦公室、戰備司令部以及總部直屬單位五部分組成（見圖 1）［5］。

司令辦公室：包括海岸警衛隊司令與第一副司令，其下設政府與公共事務主管、負責資源事務的司令助理、情報與犯罪調查主管、法律事務主管兼首席法律顧問及其辦公室。

負責作戰的副司令辦公室：由負責作戰的副司令領導的 3 名司令助理（分別負責因應措施1、預防措施與裝備事務）及其辦公室組成。

戰備司令部（Force Readiness Command）：位于弗吉尼亞州諾福克，負責優化海岸警衛隊人員績效、提升任務執行水平，具體職能包括：1）明確策略、技巧與程序；2）有針對性的訓練；3）量化評估。

總部直屬單位（Headquarters Units）：共 26 個，分別由司令和 2 位副司令辦公室及其下屬部門管轄。

表 1　美國海岸警衛隊區域劃分情況Tab. 1　The jurisdiction area of the U.S. Coast Guard

2.2戰區

海岸警衛隊設大西洋和太平洋 2 個戰區司令部，分別位于弗吉尼亞州樸茨茅斯和加利福尼亞州阿拉米達。兩戰區分別下轄 5 個與 4 個管區（District），指定其責任水域（見表 1）。

目前海岸警衛隊的 9 個管區下共設有 44 個防區、5 個基地、167 個巡邏艦艇站、25 個航空站、17 個救生艇站、57 支導航服務隊、37 支海事安全分隊、2 個通訊站、3 支民用工程分隊、1 支電子支持分隊、1 支國際破冰船巡邏隊、1 個漁政訓練中心和 1 所救生摩托艇學校。另外海岸警衛隊在日本和新加坡各設有一個派駐機構，由位于夏威夷檀香山的第 14 管區司令部管轄。各管區均配備巡邏艦艇和巡邏機等，承擔沿海及內水、邊界水域巡防、航道維護、海上犯罪調查、海難救助以及海洋資源保護等具體事務［6］。

9 個管區各的防衛重點并不相同，通常由其位置的特殊性決定，像“卡特里娜”颶風以及墨西哥灣漏油等大事件發生時，所管水域可通過海岸警衛隊總部在全國范圍內高效率地調遣巡邏艦艇和飛機。

3　日本海上保安廳組織架構

海上保安廳實行垂直化管理。其法律地位、執法依據以及法律責任由《海上保安廳法》確定，其最高長官為海上保安廳廳長，由國土交通省的國土交通大臣2領導和監督，統一管理和指揮全廳事務。其次是副廳長和海上保安監，負責協助廳長的工作。海上保安廳部門主要由總部、地方分部和教育院校 3 部分構成。

3.1總部

總部是海上保安廳的核心組成部分，主要包括總務部、交通部、警備救難部、裝備技術部以及海洋情報部五個部門。

總務部：主要負責廳內的一般管理性的業務及行政綜合協調。

交通部：一般負責航行及交通事務。如航行安全及援助、燈塔管理、航路援助、海洋交通維護等。

警備救援部：主要負責領海警備、救援救難、環境防災等三方面業務，包括艦艇與飛機的派遣、打擊犯罪、領海維權、環境保全及防災等多項具體事務。

裝備技術部：負責海上保安廳的設施建設，艦艇、飛機建造及維護所必要的計劃立案、管理、會計工作，以及與國外海上保安機關開展技術支持與協作。

海洋情報部：主要負責情報信息提供，包括航海情報及天文情報等，利用海洋地圖、電子海洋地圖或水路志等為安全航海提供情報信息，及時提供關于海底火山和漂流物的信息，以及領海的調查，海流、潮流的觀測，收集提供航海時必要的天文情報。

3.2地方分部

日本被劃分成 11 個海上保安廳管區，各管區設有地方分部，負責各自水域。分部內也設有海上保安署、海上保安部和航空基地等機構，負責維持海上治安、海難救助和保障航行交通安全等任務。

目前海上保安廳的 11 個海上管區共下設有 61 個海上保安署、70 個海上保安部、2 個海上保安航空基地、7 個海上保安交通中心、12 個航空基地、1 個國際組織犯罪對策基地、1 個特殊警備基地、1 個特殊救援基地、1 個海洋除污基地、1 個水路觀測所、1 個情報中心、1 個航標事務所［7］。

11 個管區防衛重點有時并不相同，由地理位置的特殊性決定，相應的加強防衛管理。另外，這 11 個管區的區域范圍與海上自衛隊 5 個警備區的轄區范圍是有重疊的。通常狀況下，一般海域的海上事端由海上保安廳負責，海上自衛隊做保障配合。而對于爭議海域，海上保安廳需要根據具體情況，協調海上自衛隊加入臨時行動。這些措施都大幅度提升了日本海上保安廳的執法力度。

圖 2　海上保安廳組織結構圖Fig. 2　Organization structure of Japan Coast Guard

3.3教育機關

日本對保安廳執法隊伍的建設和員工的教育極其重視，其培訓機構包括海上保安大學和海上保安學校。按《國土交通省組織令》規定，海上保安大學負責培養成海上保安廳的干部人員，只要通過選取優秀的進修生，進行必備知識和技術的教育培訓；海上保安學校主要負責培養一般職員，學生可以在船舶航運系統、信息系統、海洋科學 3 個方向進行專業學習。

圖 3　海上保安廳地方管區分布圖Fig. 3　District distribution of Japan Coast Guard

表 2　海上保安廳管區具體劃分情況Tab. 2　Jurisdiction area of Japan Coast Guard

4　中美日海洋執法機構組織架構對比

經過對比分析，美日兩國海警組織機構上有很大的相似之處，同時也存在一定的區別。

4.1管理層級略有差別，中國和美國為總部與地方分權模式，日本為垂直化管理

美國海岸警衛隊采用 3 層管理模式，最高長官為海岸警衛隊司令，對國土安全部部長負責，統一管理海岸警衛隊總部各項事務，同時通過戰區司令指揮各地部隊。總部直屬機關由兩名副司令直接管轄，負責總部各部門的日常運營；戰區則由 2 名戰區司令管轄，負責 9 個管區部隊指揮。

日本則直接為垂直模式，海上保安廳廳長是海上保安廳的最高長官，統一管理整個廳的事務，同時直屬管理 11 個管區和教育機關。

中國海警局的管理模式與美國相似，采用 3 層管理模式，中國海警局局長為最高長官，統一管理整個局的事務。同時通過東海分局、南海分局和北海分局局長指揮各地部隊進行海上維權執法，管理 11 支海警總隊及其支隊。

4.2總部負責裝備采購與后勤保障，戰區或地方分部負責執法

從我國與美日海警機構的總部構成，可看出三國總部機關均設置了完備的保障部門，我國為海警后勤裝備部和海警政治部，全面負責裝備采購、建造與維護，裝備發展計劃制定、人力資源、職員教育與訓練等。而管區則承擔沿海及內水、邊界水域巡防、航道維護、海上犯罪調查、海難救助以及海洋資源保護等具體事務。

5　美日海洋執法機構組織架構對我國的啟示

5.1執法隊伍法律地位和執法依據確定

此次國家海洋局的重組，進行海洋執法隊伍統一和海洋綜合管理，有利于提高我國海洋行政執法水平和執法效率，降低執法成本。但目前處于海洋行政執法隊伍整合初期，行政執法權高度集中而職責仍未理清。原有的海監和漁政等部門的職能已經由海警局統一行使，但是原有的執法依據并未取消，也就是說海警局在執法時還需依據原來海監和漁政等多個部門的執法依據，引起執法交叉等問題，降低了執法的效率。故需和制定統一的法律法規和具體的執法準則，來規范海洋執法操作程序，防止執法人員擁有大量自由裁量權，杜絕海洋行政執法權的濫用。對比之下，美國和日本分別建立了《海岸警衛法》和《海上保安法》來確定海岸警衛隊和海上保衛廳的法律地位，并明確規定了它們的執法權限和執法范圍，這樣既可避免了由執法主體不明導致的執法盲區和執法交叉等現象，又能克服執法機構之間分工模糊和相互推諉的不足，這也是值得我們借鑒的。

5.2執法隊伍教育及培養體系建設

在隊伍教育及培訓工作上，日本的海上保安廳隊伍極其重視，目前其培訓機構主要有 2 所，海上保安大學和海上保安學校。同時《國土交通省組織令》列有明確規定，海上保安大學負責培養成海上保安廳的干部人員，只要通過選取優秀的進修生，進行必備知識和技術的教育培訓；海上保安學校主要負責培養一般職員，學生可以在船舶航運系統、信息系統、海洋科學 3 個方向進行專業學習。

我國海洋執法隊伍的建設，短期內可通過對現有隊伍的合并、專業培訓以及引進具有較高綜合能力和一定專業背景的新職員來度過初期階段。但長遠來講，為組建一支具有高素質綜合性和專業性的執法隊伍，建立一套系統的人才引進準則及培養體系勢在必行。一方面在高校設立相關專業，選拔成績優秀的學生，進行定向培養，為海上執法隊伍提供一般職員和干部職員儲備。另一方面，可以在執法機構內部，建立完善的職員能力和技術水平考核體制，以其作為執法隊伍核心職員的培養和晉升重要依據，最終從人員教育和培養角度，提升我國未來海上執法機構的執法水平和執法效率。

［1］國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知［Z］. 國辦發〔2013〕52號.北京：國務院辦公廳，2013.

［2］郭倩，張繼平. 中美海洋管理機構的比較分析——以重組國家海洋局方案為視角［J］. 上海行政學院學報，2014，15（1）：104-111.

［3］王杰，陳卓. 我國海上執法力量資源整合研究［J］. 中國軟科學，2014（6）：25-33.

［4］USA Coast Guard 2014 Posture Statement，2014，02

［5］O'ROURKE R. Coast guard deepwater acquisition programs：background，oversight issues，and options for congress［R］. ［S.l.］：Congressional Research Service，2010.

［6］簡氏艦船年鑒2014-2015年［M］. 簡氏戰艦年鑒社，2016.

［7］臧蕾. 日本海上保安廳研究——以海上治安管理為中心［D］.青島：中國海洋大學，2013.

The organization structure contrast of marine law-enforcement agencies of China，America and Japan

HE Jie
（General Logistics Department of China Coast Guard，Beijing 100061，China）

The maritime law-enforcement agency is the core power of marine law-enforcement and management. At present，our country maritime law-enforcement agency is in the initial period of system construction，and is gradually converting the maritime management mode from the dispersed mode to the comprehensive mode. In order to perfecting the system of maritime law enforcement agencies ，and improving efficiency，comparison，this paper collected and analysed China，the United States and Japan's maritime law enforcement agencies. At the same time，combining with the mature organization structure of American and Japanese marine law enforcement agencies，from two aspects of law and education，summarized the development suggestion of maritime law enforcement agencies in China.

law-enforcement；marine management；organization structure

O674.24+2

A

1672 - 7619（2016）08 - 0149 - 05

10.3404/j.issn.1672 - 7619.2016.08.032

2016 - 04 - 20；

2016 - 06 - 14

何杰（1965 - ），男，博士，主要從事艦船管理工作。