胖頭泡蓄滯洪區洪水風險控管分析

高　宇,戴長雷,王遠明,王立志

(1.黑龍江大學 寒區地下水研究所，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學 水利電力學院，黑龍江 哈爾濱 150080；3.黑龍江省三江工程建設管理局，黑龍江 哈爾濱 150080)

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胖頭泡蓄滯洪區洪水風險控管分析

高宇1,2,戴長雷1,2,王遠明3,王立志3

(1.黑龍江大學 寒區地下水研究所，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學 水利電力學院，黑龍江 哈爾濱 150080；3.黑龍江省三江工程建設管理局，黑龍江 哈爾濱 150080)

胖頭泡蓄滯洪區是松花江流域防洪體系的骨干調蓄工程。在特大洪水來臨時，傳統救助補償方法難以保障洪災救助，建立胖頭泡蓄滯洪區洪水保險制度可分散風險及降低財政負擔。但由于經濟發展的限制，初期繳費方式應以低保費、低限額收費為宜，并建立相應的法律法規作為依據。作為松花江防洪工程的重要部分，洪水之后的處理工作同樣重要。胖頭泡蓄滯洪區洪水風險控制管理內容可分為5部分：洪水風險區劃、社會經濟區劃、洪水災害經濟損失評估、洪水保險方案研究及綜合管理條例研究。

胖頭泡；蓄滯洪區；洪水；風險

2016年上半年，我國南方大部分地區都發生了強降水，多地接連發布暴雨預警。據分析，各地發生洪澇災害可能性極大，洪水問題已經引起了社會的極大關注。胖頭泡蓄滯洪區是松花江流域防洪體系的重要組成部分，需要對其洪水風險進行控制和管理。

1　洪水保險和洪區管理條例在洪水控管過程中的作用

蓄滯洪區洪水風險管理主要涉及的方面有行洪區淹沒水深，行洪區面積，行洪區淹沒時間，行洪區啟用頻率，人均GDP，產業結構，人均耕地面積，人口密度，安全人口比重，人均安全設施面積，撤退道路密度，經濟補償[1]。我國目前實行的洪災補償救助是民政救助系統和特大防汛經費，在非官方和民間則是長期形成的“一方有難，八方支援”的優良傳統[2]。但這種救助補償方法并不適用于特大洪災。

洪水保險可以分攤部分地區一次性的洪災損失，雖不能減少災害損失，但投保戶在災后能夠及時得到一定的經濟補償[3]，對于恢復生產和重建家園有一定的作用，有利于社會生活穩定性的維持和延續。洪水保險制度是在時間和空間上分散風險，減輕因災害救濟和重建引起的財政負擔，這種制度能夠更好地適應社會主義市場機制，完善社會保障體系，是對現有災害管理體制的重大改革[4]。與現有的災后救濟制度相比較，洪水保險建立了具有法律效力的合同關系。在洪災發生時，按約定的標準兌現，及時有效地化解財政負擔和洪水風險。傳統防洪是以泄為主，新防洪應是蓄泄并重，從傳統拒絕洪水的思想過渡到給洪水讓路的思想[5]。

現有法律只重視蓄滯洪區的蓄滯洪水功能保護，對于自凈化組織功能、景觀功能和棲息地等其他生態功能的保護有所欠缺[6]。對于蓄滯洪區的社會經濟功能，現有法律并未進行合理規制。在日本實施環境行政指導，分為綱要和具體行政指導兩種方式。綱要行政是以大綱或指導綱要的形式制定一般性指導標準；具體行政指導是行政主體對相對人逐個進行指導培訓等行政活動[7]。我國法律應從對蓄滯洪區經濟發展的不合理限制過渡到對經濟發展的一般指導和具體指導。

胖頭泡蓄滯洪區啟用后淹沒了一些分洪區，但保護了哈爾濱等重點城市和地區。胖頭泡蓄滯洪區的保護區范圍大，可在受益地區征集收取一定資金，為分洪區繳納部分保費[8]。可通過建立洪水保險制度協調保護區、分洪區與滯洪區的經濟利益[9]。之前國內曾嘗試推行過洪水或農村保險，由于多方面因素限制未能得到推廣，但是這種嘗試也為推行洪水保險制度累積了一定的經驗，并且《中華人民共和國防洪法》第四十七條中有“國家鼓勵、扶持洪水保險”的規定。因此，推行洪水保險制度是具有可行性的。

胖頭泡蓄滯洪區啟用頻率最低為100 a，特大水災發生的機率非常小，因此人們的水患意識漸漸淡薄，投保人繳費積極性差；而且受經濟發展水平限制，自愿參加洪水保險的積極性并不高[10]。以往洪災造成的損失需要經過很長時間才能恢復，現今通過洪水保險的形式，損失能夠盡快地得到補償，應對能力提高，但需要一定的經濟實力來支撐。據估計，胖頭泡蓄滯洪區如要推行洪水保險制度，居民平均每年每戶要承擔的保費金額約為347.5元，就區內經濟狀況分析，每戶能承擔的保費金額為100元，其余247.5元需要由政府負擔，每年費用最大為1024.73萬元，政府的負擔也是極大的[11]。

目前關于洪水保險我國沒有配套法規制度，根據其性質和成功推行國家的經驗，洪水保險應具有強制性，必須設立相應的法規作為其強制推行的法律支持。以立法形式對受益區按一定比例征收保險保安費。高風險地區，保險費率高，保費金額也高。隨著制度的完善，對杜絕災情虛報現象也會起到一定作用[12]。洪水保險初步實施階段應以低保費、低限額收費方式為宜，之后通過洪水風險分析確定保險費率。洪水風險圖可以作為確定保險費率的依據[13-14]。洪水保險初步實施階段可采用統一的標準費率，再依據災情輕重進行逐年調整。

2　胖頭泡蓄滯洪區的防洪地位及洪水風險分析

松花江洪水季節性強，峰高量大，而中下游河道泄洪能力相對不足，在安排修建水庫、堤防和整治河道的同時，利用嫩江松花江沿岸洼地和部分農田作為臨時分洪、滯洪場所，以緩解水庫、河道蓄泄不足的矛盾，是防御大洪水的重要措施。松花江流域目前尚無蓄滯洪區，一遇特大洪水，只能依靠水庫(如豐滿、尼爾基、白山水庫和其他支流水庫等)和堤防承擔防洪任務，防洪形勢十分緊張[15]。因此，松花江流域防洪規劃確定了以干流堤防，尼爾基、豐滿、白山水庫等干流控制性水利樞紐工程，以及胖頭泡、月亮泡等流域性蓄滯洪區構成松花江干流防洪工程體系[16]。其中胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區是松花江流域防洪規劃提出的骨干調蓄工程，是松花江流域防洪體系的重要組成部分[17]。當前，通過堤防加高加固，哈黑公路橋、濱洲、濱北鐵路橋擴孔，結合北岔河道疏浚，河道灘島整治等措施保證哈爾濱松花江南岸主城區堤防安全泄洪量達到17 900 m3/s，相當于近100 a一遇標準，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區建成后提高到200 a一遇標準[18]。

胖頭泡蓄滯洪區位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部，東以安肇新河下段右側堤防及林肇公路左側的自然崗地和新建堤防為界，南至養身地到古恰的松花江干流左側堤防，西以老龍口到養身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫的1～4號、21～33號堤壩[19]。地理坐標為東經124°08′～124°48′，北緯45°27′～46°03′，區內總面積1994 km2。

胖頭泡蓄滯洪區涉及肇源縣10個鄉鎮、70個村(含8個獨立單位)、210個自然屯， 2010年總戶數為5.28萬戶，總人口為17.0萬人。區內2010年國內生產總值88.73億元。其中，第一產業27.6億元，占31.13%；第二產業41.5億元，占46.79%；第三產業19.58億元，占22.07%。區內以農業為主，現有耕地8.22萬hm2(含大同區0.218萬hm2，杜蒙縣0.212萬hm2)，林地0.615萬hm2(含大同區193.33 hm2，杜蒙縣73.33 hm2)，草地4.871萬hm2(含大同區0.356萬hm2，杜蒙縣3560 hm2)，水面2.969萬hm2(含杜蒙縣和大同區1.094萬hm2)。區內有房屋18.37萬間，總面積771.55萬m2，其中附屬房屋185.21萬m2。區內有公安局(所)、郵政局(所)、衛生院等機關事業單位195個；有餐飲業、旅店、干洗店、美發店、農機站及修理部、裝潢、浴池、加油站等工商企業1548個，皮革工業園區1個；有肥料廠、酒廠、磚廠、米業公司等工業企業101個；有糧庫6座，中、小學校80所；有移動、聯通、網通通訊設施100處；有電業輸電線路94 km、配電線路1411 km，交通道路971 km。區內居民財產總價值70.93億元，其中，固定資產46.10億元，可移動資產24.83億元。

區內有大慶的三個油田，即頭臺油田、采油七廠和采油九廠；有油井1651眼，注水井650眼，其他井1801眼，各類注水站、轉油站等17處，各種閥組間、注配間等101個，變壓器1386個，機泵368臺套，輸油管道17 210 km，公路1790 km，固定資產總價值62.52億元。區內有通讓鐵路40 km。在區內有文物古跡共61處，其中地上9處，地下52處，總價值2.92億元。

作為松花江防洪工程的重要部分，胖頭泡蓄滯洪區在流域洪水風險達到一定閾值時是必然會啟用的，蓄滯區洪水之后的安排是十分現實的工作。

3　控管方案分析

基于洪水保險和洪區管理條例的胖頭泡蓄滯洪區，洪水風險控管的目標定位為：為胖頭泡蓄滯洪區建設工程可持續運行管理提供科學依據。

在工程措施的基礎上，本次控管方案分析過程中特別注意貫穿“全面”“經濟評估”和“法治”的原則方法。“全面”的原則方法主要體現在“在時間上全面考慮大量的非蓄滯年和少量且重要的蓄滯洪年的關系”“在空間上全面考慮蓄滯洪區、防洪受益方、政府管理方之間的關系”等方面；“經濟評估”的原則方法主要體現在“蓄滯洪區社會經濟分區評估”“洪水災害分區經濟評估”“洪水保險費用分區估算”等方面。“法治”的原則方法主要體現在“基于法理分析的蓄滯洪區綜合管理條例(建議稿)的制訂”“《中華人民共和國防洪法》第四十七條規定國家鼓勵、扶持洪水保險”等方面。基于洪水保險和洪區管理條例的胖頭泡蓄滯洪區洪水風險控管主要內容至少應該包括5個部分(圖1)。

第一是蓄滯洪區社會經濟區劃。具體包括：區內政區及資產權屬統計；區內經濟地理圖件制作；現狀條件下區內居民農田、工業、企業資產調查及核算；現狀條件下區內社會經濟區劃圖件制作；結合區域發展規劃、蓄滯洪區功能設定，確定區內社會經濟可持續發展目標等。

第二是蓄滯洪區洪水風險區劃。具體包括：區域洪水特征分析及典型洪水選擇；歷史大洪水情景條件下洪水特征及蓄滯洪方案；歷史大洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區淹沒特征(水深、范圍、時長)；設計情景條件下洪水特征及蓄滯洪方案；設計情景洪水條件下，胖頭泡蓄滯洪區淹沒特征(水深、范圍、時長)；不同洪水情景條件下胖頭泡蓄滯洪區洪水淹沒風險區劃圖件制作等[20]。

第三是泡蓄滯洪區洪水災害經濟損失評估。具體包括：胖頭泡蓄滯洪區洪水災害工程防治體系；歷史洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區洪水災害經濟損失評估；歷史洪水情景條件下，防洪受益區減災效益評估；設計洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區洪水災害經濟損失評估；設計洪水情景條件下，防洪受益區減災效益評估；不同洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區洪水災害經濟損失分區圖件設計與制作等。

第四是胖頭泡蓄滯洪區洪水保險方案研究。具體包括：國內外洪水保險體制分析與借鑒；胖頭泡蓄滯洪區洪水保險的目標、時限、險種確定；不同洪水情景條件下，胖頭泡蓄滯洪區不同淹沒風險區，洪水保險費分析與計算；不同來源(區內自籌、受益區補償、防洪專項資金)保費籌集能力評估；胖頭泡蓄滯洪區洪水保險方案(分區、分情景、分類別)分析與設計；胖頭泡蓄滯洪區洪水保險方案圖件設計與制作等。

第五是胖頭泡蓄滯洪區綜合管理條例研究。具體包括：國內外蓄滯洪區管理條例(辦法)調研與借鑒；國內蓄滯洪區管理相關法律法規的立法理念分析及本次管理條例研究的法理選定；經濟評估、區域協調(蓄滯洪區與受益區之間的協調，不同洪水風險區之間的協調)、時間協調(蓄滯洪年和非蓄滯洪年之間的協調，不同級別蓄滯洪年之間的協調)、洪水保險、洪水利害兩重屬性等理念的應用；基于區內民眾、管理部門和學術專家交互研討的胖頭泡蓄滯洪區綜合管理條例框架條文的確定；胖頭泡蓄滯洪區管理條例(建議稿)的形成等。

圖1　胖頭泡防控滯洪區洪水風險控管方案結構圖

4　結　論

(1)洪水保險制度是在時間和空間上分散風險，減輕因災害救濟和重建引起的財政負擔。胖頭泡蓄滯洪區推行洪水保險制度是可行的，受現今經濟發展水平限制，初期階段應以低保費、低限額收費為宜，后期根據風險分析確定保費逐步調整，而且為保證該制度的順利實施應建立相應的法律法規。

(2)胖頭泡蓄滯洪區為農業大區，人口眾多資源豐富，若遭到洪水侵蝕，人民生命財產安全將受到嚴重的威脅。松花江洪水季節性強，峰高量大，胖頭泡蓄滯洪區作為松花江流域防洪體系的骨干調蓄工程在達到洪水等級后啟用，而蓄滯區洪水之后的善后工作同樣十分重要。

(3)胖頭泡蓄滯洪區洪水風險控制管理內容可簡要概括為：通過對區域洪水及蓄洪區特征分析建立洪水風險區劃，并結合社會經濟區劃，進行洪水災害經濟損失評估，最終確定洪水保險方案及綜合管理條例。

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Flood risk management analysis of Pangtoupao flood storage area

GAO Yu1,2, DAI Changlei1,2, WANG Yuanming3, WANG Lizhi3

(1.Institute of Groundwater in Cold Region, Heilongjiang University, Harbin 150080, China;2.SchoolofHydraulic&Electric-power,HeilongjiangUniversity,Harbin150080,China;3.SanjiangengineeringconstructionandmanagementbureauofHeilongjiangProvince,Harbin150080,China)

Pangtoupao flood storage area is the key project of the Songhua River flood control system. When the flood comes, the traditional way is difficult to protect the flood relief. Established flood insurance system at Pangtoupao flood storage area can disperse risk and reduce the financial burden. However, due to the limit of economic development, the initial payment methods should be low fee, and build the corresponding laws and regulations as a basis. As an important part of the Songhua River flood control project, the treatment work after the flood is equally important. Pangtoupao flood storage area control risk management can be divided into five parts: flood risk compartment, social economic compartment, economic loss assessment of flood disaster, the study of flood insurance scheme and integrated management regulations.

Pangtoupao;flood storage area; flood; risk

“十二五”國家科技支撐計劃(2014BAD12B01-03)；黑龍江省三江工程建設管理局項目(SLKYY2015-874)

高宇(1992-)，女，碩士研究生，主要從事水資源評價與區別方面的研究。

戴長雷(1978- )，男，副教授，主要從事寒區地下水及國際河流方面的研究。

TV877

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2096-0506(2016)08-0036-05