新型城鎮化進程中地方政府環境治理行為研究

摘要

環境污染已經成為困擾中國城市可持續發展和新型城鎮化建設的重要問題。在新型城鎮化的進程中，地方政府的治理策略面臨著從以經濟增長為中心向經濟增長與環境治理并重的轉型困境。在這一轉型背景下，本文認為，地方政府的環境治理行為主要包含三個方面的內容：地方政府自身的環境治理行為、地方政府與地方政府之間的協作治理行為、地方政府與民眾的環境協作治理行為。每一種地方政府環境治理行為都會受到不同因素的激勵或制約。本文通過對官員晉升錦標賽、短任期制與官吏分途的分析，環境治理合作的群集型網絡和松散型網絡的探討，以及對鄰避抗爭與公民參與的分析，提出地方政府自身環境治理行為的選擇受到地方官員的晉升錦標賽、短任期制與官吏分途的影響；地方政府間的環境協作治理行為受到彼此權衡合作風險與收益結果的制約；地方政府與民眾的環境協作治理行為受到地方政府與民眾環境風險信息溝通情況和協商緩解機制建立與否等因素的影響。基于此，本文提出需要在構建與地方官員治理動機相兼容的激勵機制、地方政府間高度集群型協作契約的簽訂與執行，以及民眾對地方環保政策的參與機制和鄰避沖突的緩解機制等方面進行改革，從而更有效地推進地方政府的環境治理。

關鍵詞 新型城鎮化；地方政府；協作治理；環境治理行為

中圖分類號 D035.5 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）08-0063-07

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.010

伴隨著中國經濟日益繁榮，民眾越來越多地要求有一個清潔、綠色、健康的生活環境。而近年來各地環境污染和鄰避抗爭事件頻發，也使得地方政府不得不重視環境保護。無論是武漢漢陽生活垃圾焚燒廠違規焚燒危險廢物、甘肅武威市榮華工貿集團向騰格里沙漠腹地違法排放污水，還是福建漳州古雷石化廠PX項目的爆炸，這些事件都造成了周邊環境污染、農作物減產、附近民眾健康受損等諸多問題。在當前，環境污染問題已經成為困擾我國城市可持續發展和新型城鎮化建設的重要因素。因此，如何將地方政府的環境保護目標提高到與經濟增長、社會發展目標同等重要的地位是當今推進新型城鎮化進程的首要任務。在這一過程中，深入探討地方政府環境治理行為的影響因素及其環境治理行為的轉型就顯得尤為重要。

1 府際關系視角下的地方政府環境治理行為

地方政府的環境治理行為是近年來國內外學者普遍關注的議題。很多學者從政府層級的縱向視角探討了集權與分權體制對我國地方政府環境治理行為的影響。錢穎一[1]等學者認為，“中國特色財政聯邦主義”為地方政府參與經濟發展創造了強有力的動機。同樣地，戴慕珍[2]指出，自負盈虧的財政體制讓地方政府更愿意參與到有利于增進經濟發展和地方財政收入的活動中。所以，李侃如[3]認為，由于中央政府對地方政府的縱向經濟分權，使得地方政府的自主空間加大，地方政府優先發展經濟的動力十足，而對于環境法律法規的執行卻非常有限。因此，經濟分權為地方政府創造了強有力的逐利動機，而對于地方政府環境保護職能的激勵則不足。

地方政府對于經濟發展的偏好直接影響著地方環保局環境治理職能的發揮。有學者指出，地方政府環保執法不利的一個重要原因在于環保部和地方政府對于地方環保局的雙重管理。地方環保局雖然受國家環保總局和省環保局的業務指導，但其事實上受到所在地地方政府在預算資金、人事任免等方面的實質性制約。“‘放權讓利改革不僅影響了地方政府執行中央分配污染物減排指標的意愿，而且在部分地區還影響了當地環境治理的能力”[4]。也有學者認為，對于地方政策執行者的道德激勵和紀律懲戒的不足，以及壓力型的政治激勵方式，使得地方政府在環境政策執行中出現偏差[5]。因此，周黎安用“行政發包制”來解讀中國中央與地方政府的縱向關系，認為中央政府把大多數溢出效應明顯的公共服務，如環境保護、社會保障等，都發包給了地方政府，而中央政府的出資比例卻較低[6]。這種行政發包制聚焦在政府的縱向層級，并不鼓勵各個地方政府之間的橫向聯系[7]。此外，榮敬本[8]等學者認為，中國自上而下的“壓力型體制”造成了縣級政府設置經濟發展的“硬指標”并用“一票否決”的方式對下級層層施加壓力，這一體制阻礙了地方政府對于環境保護等公共事務方面的有效治理。

在橫向府際關系方面，有學者指出地方政府之間在生態治理整體目標上的偏好差異、生態協作治理的公共物品屬性的不同，以及地方政府合作成員間影響力的不均衡都會影響地方政府協作治理行為的達成[9]。我國地方政府在環保領域的合作行為往往受到區域地理特征的限制，通過選擇與鄰近區域合作，降低環境問題產生的社會成本，從而形成共享型網絡治理[10]。也有學者提出，地方政府“橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的局限性，使得財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯，并最終導致了政府選擇性履行職能的局面”[11]。還有學者認為，地方官員晉升的政治錦標賽對于地方政府間的經濟競爭激勵過度，而對于環境的合作治理行為卻激勵不足。由于相鄰近的地方政府都擔心經濟發展和環境保護成果的正溢出性，導致了省區交界處地方經濟發展緩慢和環保問題突出的局面[7]。

綜上所述，學者們的研究集中于我國縱向與橫向的府際關系對地方政府環境治理行為的影響。縱向的放權讓利改革和行政發包制使得地方政府把過多的精力放在了經濟增長方面，忽視了環境保護職能的發揮，同時也導致了橫向地方政府間的激烈競爭。在這種情境下，地方政府間的橫向聯系不被鼓勵，環境協作治理的意愿不強。然而，隨著我國經濟增長與環境污染這對矛盾的日益凸顯，地方政府環境治理行為和策略的轉換在所難免。在這一轉換過程中，地方政府環境治理行為仍會受到諸多因素的激勵與制約。

2 地方政府環境治理行為的激勵與制約

在當前中國的增長模式不得不由工業社會的經濟增長范式向限制工業增長的生態范式轉型過程中，地方政府的環境治理行為主要包含三個方面的內容：地方政府自身的環境治理行為、地方政府與地方政府之間的協作治理行為、地方政府與民眾的環境協作治理行為。每一種地方政府環境治理行為都會受到不同因素的激勵或制約。

2.1 地方政府自身環境治理行為的激勵與制約因素：晉升錦標賽、短任期制與官吏分途

地方政府自身環境治理行為的選擇受到地方官員晉升機制的直接影響。長期以來，我國地方官員的考核和晉升機制是以經濟增長為核心指標或“硬指標”的。因此，地方領導人為了在“政治錦標賽”中獲得比其他地區領導人更多的晉升機會，就會投入大部分精力關注經濟發展情況，忽視本地區的環境保護。為了經濟發展，地方政府之間“以鄰為壑”展開惡性競爭，甚至不惜縱容企業的排污行為。這是改革開放30多年來，中國區域經濟發展在某些方面的真實寫照。隨著我國經濟增長與環境污染這對矛盾的日益凸顯，中央政府開始強化環境保護的重要性，并下達主要污染物濃度和能源效率作為考核地方政府環保績效的約束性指標。雖然地方領導人面對如此多的“約束性指標”不可能一一兼顧，而仍然會以自己的仕途為主要考慮因素來進行政策的取舍，但是地方政府的環境治理行為也在悄悄發生著變化。比如，雖然經濟增長率仍然是官員升遷的指揮棒，但如果城市的環境狀況改善了，城市的市長也更有可能獲得升遷[12]。所以，激勵機制一定要與官員的動機相兼容。如果二者不能兼容，再強的激勵機制也無法激勵地方官員實施強有力的環境治理行為。

其次，地方政府環境治理行為與我國地方官員的短任期制、回避制度和官吏分途的歷史密不可分。自秦漢以來，我國地方官員皆有任期且任期較短。以宋代開封府尹一職為例，從建隆元年到崇寧四年這145年間，曾有183人擔任過此職，平均任期不足10個月[13]。地方官員的任職制度也禁止官員在本地任職。例如，清朝地方官員不允許在距家鄉500里以內的鄰省任職，同宗和外親姻親也不能在同一省任職[14]。地方官員的短任期制和回避制度從某種程度上衍生出了官吏分途的局面。在我國歷史上，官是行政體系內部正式任命的，吏則是游離于官僚體制外的行政輔助人員。地方官任職幾年后就會調遷或晉升，而胥吏則繼續留在本地工作，久而久之，就形成了“流動的官和固守的吏”的局面[15]。在現代行政體制中同樣部分延續著這些制度。建國后，我國地方官員的任期是三年，后改為五年，但真正任滿且實現連任的官員幾乎沒有[13]。而且，地方官員大都不在本地任職，《國家公務員法》規定領導干部不得在本人成長地（原籍）擔任縣長和縣委書記。此外，雖然胥吏在現代社會中已經消失，但官吏分途的局面卻以另一種形式保存了下來。在基層政府中有升遷機會的只是縣、鄉的幾位主要領導，普通辦事人員則大多會在一個地方政府工作到退休，很少有流動機會。而這些一般辦事人員恰恰是熟悉情況的“本地人”，他們比從外地來到市、縣任職的最高領導們更了解本地區的情況，也更關心本地區的可持續性發展。

因此，在短任期制、回避制度和官吏分途的共同作用下，地方的最高領導人出于自身升遷的考慮，往往關注收益大、見效快的經濟發展項目，而作為“外地人”的他們對于所任職地區的環境保護、教育發展這些投資大、見效慢的公共事務卻常常“忽視”。然而，固守在當地的、作為“本地人”的普通公務員則會更多地考慮地方的利益，更為關心當地的公共事務治理如環境保護、教育發展等。這一官吏分途的情況在基層政府領導與普通公務員對具有環境污染的“鄰避項目”的上馬過程的分歧中體現得最為明顯。比如在2014年，從外地調至湖南省平江縣任職的某縣委書記為了盡快讓該縣擺脫貧困，提高本地經濟水平，積極地吸引某火電廠項目落戶平江。但是作為“本地人”的縣委縣政府的其他領導和公務員卻不同意建設這個鄰避項目，因為他們擔心火電廠項目對他們自己家鄉的青山綠水帶來環境危害。這些基層公務員認為縣委書記這個“外地人”任職幾年后就會離開平江，他只會關心這個鄰避項目帶來的短期利益以有助于自己的政績提高和職位升遷，而不關心項目運行之后對當地環境可能造成的長期危害[16]。還有學者從相反的角度印證了官吏分途對于地方政府治理行為的影響。該學者通過對1995年中組部表彰的100名全國優秀縣（市、區）委書記進行的追蹤觀察發現，在這100人中有17人是在其成長地（原籍）任職的，且政績卓著[17]。因此，如果地方最高領導者是“本地人”，那么他們更可能關心當地的環境治理。

2.2 地方政府間環境協作治理行為的激勵與制約因素：權衡合作治理的風險與收益 環境污染治理已經成為今天中國地方政府必須面對的議題。經濟發展主導下的“以鄰為壑”式的惡性競爭顯然已經不適應中國新型經濟增長模式的需求，也不符合新型城鎮化建設的要求。與此同時，很多環境污染的治理需要各個地方政府聯合起來進行跨越行政區的協作治理。因此，各個地方政府都意識到合作治理環境的重要性。在這一過程中，地方政府與地方政府之間的治理行為會受到彼此間對于合作風險和交易費用權衡結果的影響，從而形成兩種不同的治理網絡。

2.2.1 群集型網絡

在都市圈環境污染治理中，如果地方政府之間彼此有合作的歷史，并且有著良好的信任關系，那么他們一般愿意建立一種經典的群集型的閉合三角網絡。因為這樣一種高度群集型網絡能夠實現地方政府間的互惠，并且可以確保在網絡中的成員按照契約博弈規則來行動，為區域環境治理提供廣泛的監督機制[18]。如圖1所示，實線代表著現實存在的契約關系，虛線代表契約一方城市A的選擇。當城市A在考慮與城市B還是城市D簽訂協議時，城市A往往會選擇與城市D建立契約關系，這樣城市A、C、D之間就形成了一個高度群集型的閉合網絡。在這樣的網絡中，每一個地方政府都有能力強加約束責任給那些試圖逃避或有機會主義行為的政府，從而保證區域大氣污染或水污染的有效治理。為了保證協議條款得到履行，合作收益得到實現，協議各方會愿意與其他地方政府形成協議。從交易成本的角度看，高度群集網絡的好處就是減少了監管和執行責任的成本。所以，其他地方政府將會避免進行有利于自己而損害協作伙伴利益的戰略選擇。因此，在我國京津冀、長三角和珠三角都市圈的環境治理中，高度群集網絡會更好地促進各個地方政府推進環保治理，但這種網絡模式的啟動成本較高，需要合作各方地方政府在協商、執行環保契約中投入大量的時間、資源和努力。

2.2.2 松散型網絡

在有些時候，地方政府也愿意選擇具有排他性的合作伙伴簽訂契約來進行環境治理。由于治理能力的不同，都市圈中的小型城市往往愿意與大型城市或距離較遠的地方政府簽訂契約，而不愿意與類似的小型地方政府簽訂排他性契約，因為小型的地方政府沒有充足的資源幫助他們一起進行大氣或水污染的治理[18]。如圖2所示，當城市A在考慮是與城市B還是城市D構建契約關系時，城市A寧愿與城市 B 建立協議，因為城市 B 與城市 A目前的合作者沒有契約責任關系。這樣在區域大氣污染、水污染等環境污染事件影響到A和C的情況下，A將會擁有與B接近的排他權。另一方面，如果城市 D對A和C都有契約承諾，在不使得D的可用資源超載的情況下，D不太可能比B提供更多的契約資助給城市A。因而，盡管城市A與城市B簽訂合作協議會導致管理和執行成本的升高，但是城市A可以利用它與城市B的特權排他性，獲得更多的治理資源。這種松散型的網絡可以讓某個地方政府與多個地方政府進行磋商博弈，從而達成合作協議。因此，現階段在中國都市圈地方政府環境協作治理中，有些地方政府也愿意與其他地方政府簽訂排他性協議，從而形成松散的區域環境治理網絡。這種合作網絡有利于大城市與小城市聯手共同治理環境污染，但對于整個區域環境治理而言，松散型治理網絡在對于地方政府的監管、契約的履行等方面還有很多不足，還需要慢慢向高度群集型網絡轉變。

2.3 地方政府與民眾間環境協作治理行為的激勵與制約因素：鄰避抗爭與民眾參與 在當今地方政府的環境污染治理中，地方政府與地方民眾的互動也日益凸顯，地方政府與民眾間的環境治理行為在“鄰避設施”的建設中體現得最為充分。鄰避設施一般是指垃圾填埋場、廢物處理廠、火力發電站等可能具有負面影響的設施[19]。由于地方民眾擔心垃圾填埋場、廢物處理廠等鄰避設施對于他們自身健康、社區環境和財產價值帶來的諸多負面影響而進行的排斥性的“別建在我家后院”（Not in My Backyard，NIMBY）的反對行為，就稱之為鄰避抗爭[20]。鄰避抗爭是世界各國城市化進程中都曾經歷的社會現象。地方政府批準興建鄰避設施屬于帶有負面環境影響的發展政策，這類政策的成本與收益分配不均衡，因此鄰避設施往往被人們視作“公共劣品”（public bads）[21]。鄰避項目對于環境質量和人類健康等的風險與成本呈現地理上的集中性，然而這些項目的收益卻被這個地區之外更多的人所享有。因此，這類政策容易引起大量的沖突，而鄰避抗爭就是這類政策引起沖突的表現形式之一。

鄰避抗爭的出現源于地方政府與民眾在鄰避風險方面的信息不對稱。由于地方政府決策的不透明，導致了民眾與地方政府對于鄰避設施所帶來的環境風險的信息方面不對稱，這也是導致我國近年來鄰避沖突頻發的重要原因之一。鄰避抗爭事件的出現也表明了公眾對于地方政府信心的下降，他們質疑地方政府是否與官方專家、鄰避企業“合謀”來隱瞞鄰避設施帶來環境風險的事實真相[22]。作為地方公眾參與政府決策的方式，鄰避抗爭很顯然影響著地方政府的決策過程，從而影響著其環境治理行為。有學者研究發現，公眾對環境問題的關注程度越強，市長就可能更努力地治理污染[12]。為了回應民眾的需求，地方政府需要采取各種措施緩解鄰避沖突，與鄰避企業一起用各種方式補償鄰避風險的受眾。

然而，在中國的鄰避抗爭實踐中，地方政府大都以鄰避設施的停建、緩建或易址來解決沖突[23]。這種生硬的處理辦法并不能從根本上解決鄰避沖突。我們看到的實際情況是：一個地方的鄰避沖突結束后，在其他地方政府又會再次上演類似的鄰避抗爭事件。因而，地方政府對于鄰避設施類環境治理行為的表現是比較無力的。在這種情況下，地方政府需要構建一種基于“制度緩解”的鄰避沖突解決機制[24]，在鄰避項目的決策過程中邀請民眾參與，并通過貨幣形式或非貨幣形式對民眾進行補償[25]。這種緩解機制的建立，能夠把鄰避沖突這一城鎮化進程中的常態沖突納入制度化的途徑，也為未來中國地方政府環境污染治理行為的轉換指出了方向。

3 新型城鎮化進程中地方政府環境治理行為的轉型 在我國新型城鎮化的推進過程中，環境治理的危機促使各個地方政府在自身環境治理行為、與其他地方政府間的協作治理行為，以及地方政府與民眾的環境協作治理行為等方面進行著現代化的轉型。

3.1 構建與地方官員治理動機相兼容的激勵機制

在我國目前的地方官員考核體系中，環保指標與地方官員升遷的聯系不緊密，地方官員忠實地執行環保政策并不能獲得更多的升遷機會，相反卻可能從犧牲環境發展經濟中獲得更多的認可和成就感。有學者指出，在我國當前環境政策的執行中，現有的財政投入和管理模式不足以從物質上激勵地方政府忠誠地執行環境政策，而地方政府采取抵制或變通的方法消極執行環境政策反而會帶來更多的回報[26]。另外，在具體執行環境政策時，地方政府沒有相應的權力和財力支持，中央政府的事權下移，財權上收的財政集權模式也在很大程度上限制了地方政府的環境治理行為。這種激勵的倒錯結構恰恰與地方政府環境治理的目標相背離。因此，如何創新相關激勵機制，從政治晉升、經濟授權和道德鼓勵等層面真正激勵地方官員有效地執行環保政策，使激勵機制與地方官員的實際治理動機相兼容是推進地方政府有效環境治理的必要途徑。

值得注意的是，在2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等四個文件，強調了環境保護中的黨政同責、領導干部自然資源資產離任審計和損害生態環境終身追責等。這是在地方官員政治激勵方面所做出的初步努力。

3.2 加強都市圈地方政府高度群集型協作契約的簽訂與執行

由于目前中國各個都市圈地方政府間的跨界環境污染問題非常嚴重，地方政府聯合起來進行跨域協作治理已經成為一種共識。在這一過程中，府際契約的簽訂成為當代中國區域治理的一種重要的制度創新形式[27]。府際契約是指地方政府間的書面協議。這些協議規定了地方政府間的工作劃分，這些劃分可能會要求或不要求地方政府間資金的交易，即有些協議要求接受服務的地方政府要給提供服務的地方政府一定的費用或其他形式的回饋，有些協議則不要求接受服務的地方政府做任何回饋[28]。這種正式的府際契約能夠較好地推進我國都市圈各個地方政府實現實質性的合作。都市圈地方政府建立在高度群集型網絡基礎上的協作契約可以更好地確保各個成員按照契約規則行動。在互惠互利的基礎上，這一閉合網絡形成了廣泛的監督機制，約束或限制了成員的機會主義行為。而建立在松散型網絡基礎上的地方政府“兩兩”之間的橫向協作契約，對都市圈各個成員的監管和契約執行方面的約束力度都不夠。因此，都市圈地方政府簽訂高度群集型的協作契約，將更有利于契約的執行和環境治理合作的實現。當然，契約的履行還需要建立協作契約的績效考核和問責機制[29]，否則一個形式上完美的府際協作契約在執行過程中也可能達不到預期的績效。

3.3 建立民眾對于地方環保政策的參與機制和鄰避沖突的緩解機制 地方政府需要在環保政策制定初期就公開環境風險信息，鼓勵民眾積極參與，將科普與政策咨詢相結合，這樣才有助于緩解公眾對于地方政府的不滿情緒。尤其像鄰避設施這樣的項目，地方政府需要開通協商性對話渠道，鼓勵社區居民直接參與項目的決策過程[30]。因此，有學者建議采取“就建在我家后院”（Yes， in my backyard，YIMBY）的鄰避政策，讓民眾對于鄰避設施可能產生的環境風險有一個全面的認識，并就地方政府和鄰避企業給予該社區的優惠政策公布于眾[31]。

在政策的執行階段，地方政府需要建立緩解機制，積極地與當地民眾溝通，并提出對于鄰避設施周圍社區的保護與補償措施等，使得地方政府、鄰避企業和民眾之間達成某種妥協，從而化解沖突或最小程度上降低鄰避抗爭的強度。在世界各國的實踐中，由地方政府協調，鄰避企業為鄰避設施周圍社區民眾提供各種形式的補償是較為有效的緩解措施。例如，有的鄰避設施的開發商負責免費給當地居民清理垃圾[32]，有的開發商出資在當地設立健康醫療中心回饋當地居民，或者用財產價值擔保的方式來保證鄰避設施周圍的財產不因鄰避設施的存在而貶值，即如果附近居民要出售房屋，由于鄰避設施的存在而貶值的部分，可由鄰避設施的開發商按照市場價格來補齊差價，從而彌補當地居民的損失等等[25]。4 結 論

中國社會在經歷了30多年經濟的高速增長之后，正面臨著經濟與社會發展的轉型。在這樣的時代背景下，地方政府需要把發展的邏輯和治理的邏輯結合在一起，治理策略需要從以經濟增長為中心轉向經濟增長與環境治理并重[33]。在轉型過程中，地方政府的環境治理行為會受到諸多因素的影響，其中①地方政府自身的環境治理行為會受到地方官員的晉升錦標賽、短任期制與官吏分途的影響；②地方政府間的環境協作治理行為受到彼此權衡合作風險與收益結果的制約；③地方政府與民眾的環境協作治理行為受到地方政府與民眾環境風險信息溝通情況和協商緩解機制建立與否等因素的影響。基于此，應該構建與地方官員治理動機相兼容的激勵機制、加強都市圈地方政府高度群集型協作契約的簽訂與執行、建立民眾對于地方環保政策的參與機制和鄰避沖突的緩解機制，從而緩解經濟發展與生態環境之間的利益沖突，實現經濟增長與環境治理的協同發展。

與此同時，都市化或城鎮化一直是中國現代化進程中的重要表現形式。在這一過程中，環境污染的危機同時威脅著城市與鄉村，而中國城市的發展對于鄉村環境的侵蝕，也必將影響到城鄉共同的發展。城鄉經濟發展和公共服務提供的不平衡，以及由此引發的環境污染分配的不公平是新型城鎮化必須面對的問題。鄉土的重建需要城市與鄉村的共生，如何實現城鄉整體空間場域的環境合作共治，或許是新型城鎮化背景下研究地方政府環境治理行為的另一重要意義所在。

（編輯：王愛萍）

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