生物多樣性立法應盡快起步

趙慧

盡管大熊貓、藏羚羊、朱鹮等國家重點保護野生動植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升，但在更大范圍內，政府層面的努力并未能遏制住生物多樣性喪失的下降速度。

當?shù)貢r間9月4日，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）在夏威夷公布了最新版的瀕危物種紅色名錄，大熊貓受威脅程度由瀕危降至低一等級的易危。這意味著，長期位列中國十大瀕危動物首位的國寶大熊貓已經不屬于瀕危物種。一同降級的還有藏羚羊。

大熊貓與藏羚羊的雙雙降級，無疑表明中國開展的一系列野生動物保護工作獲得了積極回報。然而不能忽視的是，盡管不再屬于瀕危動物，1864只野生大熊貓的現(xiàn)存數(shù)量仍使其難逃“受威脅物種”名單，中國生物多樣性下降的總體趨勢并未得到根本遏制。一組去年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，中國無脊椎動物受威脅（極危、瀕危和易危）的比例為34.7%，脊椎動物受威脅的比例為35.9%，受威脅植物有3767 種，約占評估高等植物總數(shù)的10.9%。

2000年，聯(lián)合國確定了各國未來15年的8項發(fā)展目標，其中的7B目標是“降低生物多樣性喪失，到2010年顯著降低生物多樣性喪失的速度”。“中國提前完成了多個千年發(fā)展目標，只有一項沒有完成，就是7B目標。”中國綠發(fā)會副理事長張佐雙說。

未完成的國際承諾透視生物多樣性保護形勢之嚴峻，多數(shù)受訪專家認為，迫切需要制定一部《生物多樣性保護法》，以全方位、系統(tǒng)性地保護我國動物、植物、微生物及其賴以生存的生態(tài)環(huán)境。

生物多樣性喪失之痛

中國是全球生物多樣性最豐富的12個國家之一，但近幾十年來，由于棲息地的碎片化、過度獵殺、全球氣候變化等因素，中國也成為生物多樣性喪失最嚴重的國家之一。

人類的開發(fā)活動及環(huán)境變化是全球生物多樣性喪失的主要因素。對于大熊貓而言，農耕、砍伐樹木帶來的大熊貓自然棲息地的破壞是造成大熊貓數(shù)量減少的原因。

盡管大熊貓受威脅程度有所下降，但IUCN亦提醒，氣候變化仍可能在未來80年中造成大熊貓賴以生存的竹林減少35%以上，從而抵消過去20年中取得的成果。

去年年底發(fā)布的《地球生命力報告·中國2015》特別強調了兩類特殊動物種群。一類因具有經濟價值而遭遇滅頂之災。例如，由于麝香可入藥且是昂貴的香料，過度捕殺和森林退縮造成中國麝科動物種群數(shù)量在1970—2010 年間下降了92%，成為瀕危物種。

另一類則由于與人類是“近親”，親緣關系越近的物種對資源和空間的競爭最為強烈，城鎮(zhèn)、農田等人類創(chuàng)造的環(huán)境占據(jù)了其他靈長類動物賴以生存的家園。中國18 種靈長類動物的生命力指數(shù)表明，在1955至2010年間種群數(shù)量下降了83.83%，其中在1970至2010年間下降了62%。

分散立法無法整體保護

“過去30多年以來，我國的開發(fā)強度非常大，使得生物多樣性喪失在加快。如果不對生物多樣性進行保護，我們的喪失速度可能會比任何一個國家都要快。”中國政法大學教授王燦發(fā)說。

事實上，中國將生物多樣性保護納入國家政策考量層面的時間并不晚。早在1992年，中國就簽署了聯(lián)合國《生物多樣性公約》，成為該公約最早的締約國之一。隨后，中國展開了一系列行動。

1994 年，中國頒布《自然保護區(qū)條例》，成立了24 個部門組成的中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調組。

截至2013年底，中國共建立2697個自然保護區(qū)，總面積約14631萬公頃，其中陸域面積14175萬公頃。以大熊貓保護為例，全國建立了67個大熊貓保護區(qū)，面積達336萬公頃，有66.8%的野生大熊貓和53.8%的大熊貓棲息地納入自然保護區(qū)網(wǎng)絡。

不過，盡管大熊貓、藏羚羊、朱鹮等國家重點保護野生動植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升，但在更大范圍內，政府層面的努力并未能遏制住生物多樣性喪失的下降速度。

不少業(yè)內專家提出，分散性的保護無法從整體上扭轉我國生物多樣性快速喪失的不利局面，應對生物多樣性進行整體性保護，制定一部綜合性的生物多樣性保護法迫在眉睫。

據(jù)統(tǒng)計，中國現(xiàn)在擁有50 余部有關生物多樣性保護的法律法規(guī)，如《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《種子法》等，涉及生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因等不同層次。但是，單一的立法無法涵蓋生物多樣性保護的廣闊范圍。

在王燦發(fā)看來，這些法律非常分散，生物多樣性的保護需要從整體上立法，分散的立法不能對生物多樣性提供全面整體的保護。

IUCN中國總代表朱春全認為，現(xiàn)有立法不是太少而是太多，對普法造成很大障礙。“希望通過制定生物多樣性保護法，系統(tǒng)地梳理現(xiàn)有中央和地方的法律法規(guī)，一些過時的、與現(xiàn)有理念有沖突的法規(guī)應立即廢除。”

履約與追責

近年來，隨著轉基因生物安全、外來物種入侵、生物遺傳資源獲取與惠益共享等問題出現(xiàn)，生物多樣性保護變得更為復雜和嚴峻。

作為聯(lián)合國《生物多樣性公約》履約國，中國一直積極履行自身義務，特別是近年來，伴隨一些新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)，工作力度有所加大。2011 年成立了中國生物多樣性保護國家委員會，并發(fā)布了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030 年）》《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案》。

環(huán)保部自然生態(tài)保護司調研員井欣表示，參加聯(lián)合國《生物多樣性公約》是一個國家履約的重要標志。目前，我國在履行《生物多樣性公約》方面存在很多空白，但在物種保護、保護地、瀕危物種名錄、入侵物種等方面也形成了一些具有中國特色的東西。

“履約24年應該有一部生物多樣性保護法，國際上有公約，國內就應該有所配合。”井欣說。

武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶也認為，從履行國際公約角度看，中國應將生物多樣性保護立法提上日程。“制定生物多樣性保護法非常有意義。世界上有十幾個生物多樣性豐富的國家，很多國家都有專門的生物多樣性法律。”

至于如何立法，王燦發(fā)認為，必須建立一些相關制度，包括檢測調查制度、轉基因生物技術管理制度、瀕危物種搶救和恢復制度、生物入侵管理制度等。“一部法律要想讓它有用，必須有若干能夠具體實施的制度，否則就會很空泛。”他建議，開發(fā)建設活動對生物多樣性影響的評估和審查也應作為一項重要的制度予以規(guī)定。

中國人民大學法學院教授周珂認為，生物多樣性保護涉及領域較多，僅靠一兩個部門根本無法管理，應借鑒《環(huán)境保護法》的政府環(huán)境責任制。“對政府官員的政績考核加入生物多樣性保護方面的內容。但之前要建立基礎名錄，本地有哪些物種，哪些屬于瀕危，在本屆政府執(zhí)政期間如果出現(xiàn)一個物種滅失，就應追究相應責任。”