完善適應市場經濟要求的新型投融資體制機制

徐紹史

近日，中共中央、國務院印發了《關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化投融資體制改革的指導思想、基本原則和重點任務。

黨中央、國務院高度重視投融資體制改革工作。黨的十八屆三中全會《決定》提出，加快轉變政府職能，深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。黨的十八屆五中全會《建議》明確，要發揮投資對增長的關鍵作用，深化投融資體制改革，優化投資結構，增加有效投資。習近平總書記強調，要整體推進財稅、金融、投融資體制改革，解決好重大基礎設施項目、市政項目、實體產業部分資金循環不暢問題；要提高投資有效性和精準性，推動形成市場化、可持續的投入機制和運營機制。李克強總理指出，要創新思路、創新機制，加大工作力度，加快投融資體制改革；要調動地方積極性，特別是運用市場化的辦法，充分發揮社會資本的作用，形成多方合力，千方百計擴大有效投資。

一、《意見》出臺的背景

黨的十八大以來，黨中央國務院大力推動簡政放權、放管結合、優化服務改革，投融資體制改革取得新的突破。按照黨中央國務院部署和要求，發展改革委會同有關部門深入推進以企業投資管理體制改革為主線的行政審批制度改革，在取消下放核準事項、改革核準制度、規范中介服務、建立協同監管機制等方面出臺了一系列改革措施，各地區積極探索創新，積累了不少經驗，改革取得積極進展。

但是，目前的投融資體制仍然存在一些突出問題：一是投資領域的簡政放權不協同、不到位，企業投資主體地位有待進一步確立；二是投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進一步暢通；三是政府投資管理亟需創新，引導和帶動作用有待進一步發揮；四是權力下放與配套制度建立不同步，事中事后監管和服務仍需加強；五是投資法制建設滯后，投資監管法治化水平亟待提高。

二、《意見》出臺的重要意義

《意見》是投資體制改革歷史上第一份以黨中央國務院名義印發的文件，是當前和今后一個時期深化投融資體制改革的綜合性、指導性、綱領性文件，意義重大、影響深遠。

（一）《意見》是我國當前和今后一個時期投融資領域推進供給側結構性改革的頂層設計

投資是影響經濟發展最活躍、最重要的因素，是市場經濟條件下配置資源的重要手段，是經濟新常態下供給側和需求側兩端發力的重要引擎。投資既能增加生產能力，又對生產構成需求，從短期看體現為需求來影響經濟的發展，長期看更多地體現為供給效應，投資是適度擴大有效需求和推進供給側結構性改革的重要結合點，深化投融資體制改革是加強供給側結構性改革的重要內容。

（二）《意見》是在新起點上縱深推進投融資體制改革的綱領性文件

在黨中央國務院的正確領導下，我國投融資體制改革不斷推向深入，特別是2013年以來，通過大力推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，投資管理工作重心逐步從事前審批核準轉向過程服務和事后監管，極大地調動了社會投資積極性。《意見》適應經濟發展新常態更高更新要求，提出了深化投融資體制改革的指導思想、基本原則和重點任務，是在新起點上縱深推進投融資體制改革的綱領性文件。

（三）《意見》是經濟新常態下發揮好投資關鍵作用的重要遵循

《意見》突出改革的系統性、整體性、協同性，自覺把投融資體制擺在整個經濟體制改革大局中，充分利用其他改革營造的有利條件不失時機地推進投融資體制改革，同時要通過投融資體制改革牽引帶動其他相關改革。《意見》貫徹落實發展新理念，著眼于提高投資有效性和精準性，通過體制改革形成有效激勵機制，充分激發各方面擴大合理有效投資的活力與動力，發揮好投資對穩增長、調結構、惠民生的關鍵作用。

三、《意見》的總體思路和重點任務

《意見》全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，著力推進供給側結構性改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。

《意見》提出了深化投融資體制改革的總體目標：進一步轉變政府職能，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，建立和完善企業自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規范，宏觀調控有效、法制保障健全的新型投融資體制。

《意見》分五個方面提出了深化投融資體制改革的重點工作任務：一是改善企業投資管理，充分激發社會投資動力和活力。二是完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用。三是創新融資機制，暢通投資項目融資渠道。四是切實轉變政府職能，提升綜合服務管理水平。五是強化保障措施，確保改革任務落實到位。

四、《意見》的重大創新舉措

一是推行首問負責制。《意見》第十四條提出，探索建立并逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協調機構作為首家受理單位，提供“一站式”受理、“全流程”服務。這是在投資項目服務管理方面的制度創新，主要目的是在簡政放權、實行并聯審批后，加強對項目前期工作的統籌協調，為項目單位提供實實在在的便利。

二是探索“不再審批”管理模式。《意見》第一條提出，在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以“政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束”為核心的管理模式，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等的企業投資項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。這一模式的實行至少需要具備以下條件：首先，要有清晰、完善、可操作的發展規劃、產業政策、技術標準、安全標準等準入性政策條件為前提；第二，要以健全的社會信用體系為基礎，對失信企業實行聯合懲戒、對守信企業實行聯合激勵；第三，要有全面、高效、有約束的監管、處罰制度為保障。目前來看，這一新的管理模式需要通過試點探索逐步積累經驗。

三是創新“多評合一”的中介服務新模式。《意見》第三條提出，探索建立多評合一、統一評審的新模式。針對當前投資領域存在的中介服務較多、技術審查重復、評審效率不高、中介費用較高等問題，在實行并聯評審的基礎上，通過多種方式對各類評估評審事項進行有機整合，實現多評合一。這一模式有利于減少事項、避免重復、提高效率、降低費用。

四是編制三年滾動政府投資計劃。《意見》第七條提出，依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，并在此基礎上編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資，建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫，統籌安排、規范使用各類政府投資資金。這是改進和規范政府投資管理的重要創新舉措。

五是試點金融機構依法持有企業股權。《意見》第十條提出，開展金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點。這是一項重大的改革創新。一方面，商業銀行依靠傳統的間接融資業務獲得高收益的時代已基本結束，股權融資業務以其輕資本、高收益的特點，成為商業銀行提升盈利能力、加快轉型的重要創新方向；另一方面，商業銀行以適當方式依法持有企業股權，將有效減少中間環節、降低企業融資成本，順應企業股權融資的巨大需求，有利于提高投融資效率。

六是建設投資項目在線審批監管平臺。發展改革委會同有關方面不斷創新投資管理方式，依托互聯網和大數據技術，通過建設信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監管平臺，將其作為投資領域簡政放權、放管結合、優化服務的重要載體和手段，建立透明、規范、高效的縱橫聯動、協同監管機制，實現“制度+技術”的有效監管。

五、以工匠精神扎實推進投融資體制改革

改革開放只有進行時沒有完成時。當前投融資改革領域仍存在一些矛盾和問題，特別是面對當前經濟下行壓力，適應經濟發展新常態更高更新要求，投融資體制改革既要考慮簡政放權協同性又要考慮放管結合，既要不斷改革創新投資管理方式又要不斷提高投資管理法制化水平，既要充分運用好傳統投資手段又要考慮投資手段與金融手段的充分融合。

投融資體制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高，為扎實有效推進改革任務的落實，要重點抓緊以下幾個方面工作。

一是強化分工協作。充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，統一思想，分工協作，制定具體方案，明確任務分工、時間節點，定期督查、強化問責，確保各項改革措施穩步推進。國務院投資主管部門要切實履行好投資調控管理的綜合協調、統籌推進職責。

二是加快立法工作。制訂實施《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》，加快推進社會信用、股權投資等立法工作，建立健全與投融資相關的法律法規體系，依法保護各方權益，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環境。

三是推進配套改革。突出改革的系統性、整體性、協同性，加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業等領域改革。加快推進基礎設施和公用事業等領域價格改革。研究推動土地制度配套改革。加快推進金融體制改革和創新。鼓勵和促進民間投資健康發展，為各種所有制經濟公平競爭創造良好環境。