全球視野下的中國碳交易市場建設思考

崔 波

全球視野下的中國碳交易市場建設思考

崔 波

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“推動低碳循環發展”，強調“主動控制碳排放，加強高能耗行業能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業碳排放，支持優化開發區域率先實現碳排放峰值目標，實施近零碳排放區示范工程”。從可持續發展的角度來看，建設國內碳交易市場，既符合自身發展的需要，也符合世界發展的潮流與趨勢。

一、國際碳交易市場的現狀

碳交易是促進全球溫室氣體減排所采取的市場手段，其基本原理是在任何一個地方排放等量CO2所產生的氣候變化效果是相同的，因而，要獲得最低的減排成本，購買方可以向出讓方購買溫室氣體減排額，再將購得的減排額用于減緩溫室效應，從而實現其減排的目標。

目前世界上還沒有統一的國際碳排放交易市場，但各國的碳交易市場紛紛出現并快速成長。歐盟排放交易體系（EU ETS）是世界上第一個國際性的排放交易制度，也是全球最大的溫室氣體排放權交易市場。該交易體系采用的是總量控制和排放交易（Cap-and-Trade）的管理和交易模式，即環境管理者（歐盟及其成員國政府）設置一個排放量的上限，受該體系管轄的每個企業從環境管理者那里分配到一定數量的排放許可額度—歐盟碳排放配額（EUA），而所有企業的排放總量不得超過該上限。EU ETS是歐洲應對氣候變化問題最重要的手段，也是目前國際碳市場的核心推動力之一。

CDM（清潔發展機制）是2005年《京都議定書》提出的聯合履行、排放權交易和清潔發展三個靈活履約機制之一。其中，CDM機制是唯一由發達國家和發展中國家共同實施的雙效機制。在該機制下，具有法定減排義務的發達國家可以通過購買發展中國家的減排額度——經核證的減排量（Certified Emission Reductions，簡稱CER）作為減排的補償。

此外，芝加哥氣候交易所是全球第一家資源減排市場交易平臺，是京都機制以外的碳交易市場。澳大利亞等《京都議定書》履約國家紛紛籌建國內的配額交易市場。印度作為新興發展中國家的代表也在傳統市場的基礎上建立了碳交易系統。

碳交易市場的迅速發展，大大促進了全球清潔技術的開發和運用，并逐漸成為推動低碳經濟發展最為重要的機制。隨著世界各地基于減排義務和自愿減排的各種地區和區域性碳排放貿易體系的陸續建立，全球性的碳市場建設成為未來的發展趨勢。有學者預測全球碳交易市場將陷入低價格競爭，ET和JI將成為我國碳交易貿易的兩種主要形式。在我國建立統一的碳交易市場，完善各種金融體系，逐漸參與國際市場碳價的制定，勢在必行。

二、建立國內碳交易市場的SWOT分析

中國自2005年正式加入CDM市場以來，憑借巨大的溫室氣體減排市場及政府的正確引導與支持，CDM項目一枝獨秀，已注冊項目的減排量、獲聯合國清潔發展機制執行理事會（EB）簽發的CERs數量和在EB成功注冊的CDM項目數均超過印度，位居全球首位。截至2014年7月，中國CDM項目總數達到3759個，占全球總量的49.87%，獲得簽發的經核證減排量約8.87億噸，占全球總量的60.21%。

2008年以來，三大環境交易所（北京環境交易所、天津交易所、上海環境能源交易所）相繼成立，標志著中國利用市場手段解決環境問題進入一個新的發展階段。2009年12月16日，中國首家環境交易所——北京環境交易所聯合其戰略合作伙伴，在丹麥首都哥本哈根《聯合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議期間，正式發布了中國首個自愿減排標準——熊貓標準V1.0版。

從總體上看，中國碳交易體系尚處于起步階段，碳交易市場制度建設非常滯后，缺乏完善的碳交易市場，不利于爭奪碳交易的定價權。目前國內區域性碳市場的交易對象主要限于節能技術的交易，并非高級形態的碳排放權交易。而且，三大交易所參與的項目無一例外都是CDM項目。制度不完善、技術體系落后、檢測體系缺失是中國碳市場進一步發展的硬傷。

因此，中國碳交易市場的現狀可謂“潛力巨大，基礎薄弱”。碳交易體系建設過程中市場與金融手段的融合有利于促進我國節能減排的統計、報告與監測，有利于借助自愿減排市場構建我國生態補償的長效機制，也有利于提高我國企業和個人自愿減排的積極性，從而加快推進我國低碳經濟與低碳社會的發展進程。

（一）建立國內的碳交易機制，以碳市場為核心，以碳稅、技術標準等市場機制和管理手段為補充，逐步建立與完善成本有效的減排政策體系，有助于為實現2020年單位GDP碳排放下降40%-45%的控制目標提供切實的政策支撐。與技術標準等非市場政策相比，碳市場可以挖掘低成本的減排機會，實現成本有效的減排。與碳稅等市場政策相比，碳市場提供了明確的減排目標，同國家提出的單位GDP能耗下降的控制目標緊密相連。

（二）建立國內碳交易體系，及時反映企業的碳減排信息，以統一碳市場為主要政策工具，有助于促進國內溫室氣體排放管理體系和測量、報告及核查體系的建立與完善。在溫室氣體排放管理體系的構建與完善過程中，碳排放測量、報告、核查制度建設與碳交易市場發展之間表現為相輔相成的關系。簡言之，碳交易市場的發展是健全測量、報告、核查體系的重要驅動因素，測量、報告、核查體系則是碳排放交易市場發展的重要技術基礎。

（三）隨著各主要發達國家紛紛開始或準備在國內設立碳市場，以各國碳市場為基礎，通過各碳市場之間的連接，形成全球碳市場的形勢日趨明朗，碳市場很可能成為除石油和黃金之外的第三大商品市場。培育成熟的碳交易運作平臺，完善防范機制，以碳市場為紐帶，努力培育國內碳市場，有助于積極參與全球碳市場的構建與發展，避免碳價定價權的旁落。

三、建立國內碳市場的路徑選擇

碳市場建設初期要在統一規劃、分步實施的原則指導下，在各試點省份選擇有條件的1-2個行業進行試點，通過模擬運行積累經驗，完善市場配套措施，穩步推進碳市場建設。

（一）就實現路徑而言，從建立健全碳市場的技術支撐出發，逐步向完善碳市場的法律規范和政策體系過渡。碳市場的核心在于產權明晰、權責明確、分配公平、交易透明、成本有效，以完善的技術、法律和政策為支撐，最終實現排放權的確權、分配、交易、履行和處罰等過程。中國在探索碳市場的初期，應當從建立健全技術體系入手，逐步向市場立法、排放基準設定和排放權分配等法律和政策體系過渡，穩步推進碳市場的制度建設。

（二）就覆蓋范圍而言，從電力、鋼鐵和水泥等高耗能部門的強度交易市場出發，逐步向覆蓋主要行業、主要溫室氣體的總量交易市場過渡。中國建立碳排放交易體系不僅要有效控制溫室氣體排放，也要保障我國的發展權，滿足經濟社會發展所必要的碳排放的基本需求。因此，碳排放交易體系，無論選擇哪個行業，設置硬性的總量控制目標都是不現實的，需要一個從強度市場向總量市場過渡的過程。應首先在各主要行業建立基于強度的排放基準，逐步在各部門引入排放總量上限規定，實現從相對減排到絕對減排的平穩過渡，減少對經濟的沖擊。

（三）就模式選擇而言，從強制報告與自愿交易的試運行階段出發，逐步向強制報告與全面交易的正式運行階段過渡。在近期可以考慮在主要能源消費部門建立以強制排放報告和自愿減排交易為特征的自愿性的排放交易體系。由于我國電力行業單位企業的排放量較高，數據基礎相對完善，因此可以考慮在電力行業率先推進自愿性的排放交易體系。

（四）就制度設計而言，合理的抵消制度是碳市場的緩沖器，并且可以充分利用覆蓋行業之外的低成本減排機會。歐盟碳市場在實施過程中就利用CDM 及JI的減排量作為抵消，美國在其相關法案中也提出要建立國內的抵消制度。我國可以考慮利用碳匯、HFC-23及其他溫室氣體的減排機會，在國內設立相應的抵消制度。

四、建立國內碳市場需注意的幾個問題

我國正在醞釀展開行業和地區的排放交易試點。為了保證未來區域試點的一致性與可連接，需要在國家層面設計并實施測量、報告與核查的時間表和路線圖，穩步推進相關的溫室氣體減排工作，通過行業試點，建立、推廣與完善溫室氣體排放的相關標準，為全國統一碳排放交易市場的建立打下堅實的基礎。在建立國內碳市場時，要處理好以下幾個問題：

（一）區域試點與行業試點問題

建立碳市場要依據統一規劃、分步實施的原則，在試點的基礎上為未來合理設置全國碳市場的交易框架提供借鑒。碳市場不同于以往常規污染物的排放交易市場，不僅要充分考慮區域試點可能帶來的區域間碳泄漏問題，還要考慮區域試點可能在交易規劃、基準設置、交易平臺等方面不統一，給未來建立統一全國市場帶來的困難，因此碳市場的試點應以行業試點為主。

（二）企業主體與政府主體問題

明確交易主體是構建碳市場的基礎。有關交易主體的確定有兩種意見，一種認為應當仿效國外碳市場的經驗以企業作為排放交易的主體；另外一種意見認為由于中國目前的GDP排放強度控制目標將分解到地方，因此應當以地方政府作為交易主體。以地方政府作為交易主體意味著需要建立分級市場，地方政府就控制指標進行跨區交易，各企業在區域內就排放指標進行區內交易，此種方式比較復雜，不利于建立統一的全國碳市場。因此碳市場應當以企業為交易主體，并對市場主體建立準入程序依次開放市場準入。

（三）總量交易與強度交易問題

總量交易與強度交易在實質上并不同，但總量交易的排放配額是“硬配額”，當行業增長超出預期時會對行業產出造成不利影響；而強度交易則相對“柔性”，可以適應行業的長期發展，更適合發展中國家的階段特征。從全社會的角度而言，在部門碳強度市場的基礎上，通過各部門碳強度市場依次向總量市場轉換實現排放強度承諾與總量承諾的“無縫聯接”。由于各行業服務量到達峰值的時間前后不同，因此各行業市場可以漸次從強度市場轉向總量市場。

（四）國內市場與國際市場問題

中國參與國際碳交易會使得低碳經濟更好發展，但是在國內碳市場尚未成熟的階段，還必須要注意國際碳交易進程中的“道德風險”問題。例如，發達國家通過碳交易，規避技術轉移與資金支持，反而將大量污染物丟棄給中國；一些國際投機商也會利用中國碳交易市場的漏洞謀取暴利，增加國內企業的負擔，提高金融風險。中國應當積極探索和培育國內碳市場，進而影響未來全球碳市場的形成與發展，并通過參與構建全球碳市場，為實現國家的低碳發展提供保障。因此，碳交易市場的建立和完善是一個循序漸進的過程，雖然在初期政府的驅動作用是明顯的，但長遠來看，需要建立碳交易市場的內生機制。在此過程中，政府應該制定嚴格的監管機制與處罰機制，保障國內碳市場的穩定運行。

（作者單位：內蒙古發展和改革委西部開發處）

責任編輯：康偉