放射性廢物處置場選址鄰避效應的問題研究

吳晗，王亮，孫鋒，滕柯延

環境保護部核與輻射安全中心，北京　100082

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放射性廢物處置場選址鄰避效應的問題研究

吳晗，王亮，孫鋒，滕柯延*

環境保護部核與輻射安全中心，北京100082

結合國內外對放射性廢物處置場選址鄰避效應的研究成果，分析放射性廢物處置場選址鄰避效應的基本特性，運用比較分析法，全面分析物權分類及相應權利特性。以土地為劃分依據，探討放射性廢物處置場鄰避效應的法律屬性，提出放射性廢物處置場鄰避沖突屬地役權濫用的法律實質的觀點。結果表明：在確認放射性廢物處置場鄰避問題的地役權法律屬性之后，可以通過司法程序來解決鄰避問題，確保放射性廢物處置場及相鄰土地物權的合法行使及不被濫用。從法律層面提出應對鄰避問題的策略，并結合我國放射性廢物處置場現狀，初步探討對我國放射性廢物處置場選址的啟示。

處置場；鄰避效應；相鄰關系；地役權

1　放射性廢物處置場鄰避效應問題由來

放射性廢物處置場(以下簡稱“處置場”)鄰避效應(not-in-my-back-yard)指居民或居民團體因擔心相鄰的或相近的核廢物處置場對人身健康、環境質量、固定資產價值等帶來負面影響，而引發的一種針對鄰避設施的集體反對甚至反抗行為，進而引發一系列不可預見的效應，又稱“不要建在我家后院”效應[1-3]。

處置場與核電廠、研究堆有著根本的不同，其所處置的放射性固體廢物初始活度確定，且隨著時間的推移因不斷地發生衰變而減小，不可能達到臨界條件。處置場的本質與普通廢物的垃圾填埋場一樣，都是人為地將廢物與生物圈隔離，讓其不斷衰變和降解，達到無害化。但由于公眾的科學知識水平不一致和錯誤的輿論引導[4-6]，在很多地方出現了“談核色變”的恐慌心理。

處置場鄰避效應最著名的屬美國尤卡山處置場。其位于美國內華達州尤卡山地區，是經奧巴馬政府批準的高放射性廢物的處置場。該項目在確認成為高放射性廢物處置場場址之時即遭到當地群眾和當地州政府的強烈反對[7]。該州反對尤卡山項目原因之一就是，該廢物處置場作為聯邦處置場要接受來自其他州運來的大量放射性廢物，然而截至該地被確定批準為最終場址之日，內華達州還沒有一座核電站[8]；另一個原因則是，當地群眾及州政府普遍擔憂高放射性廢物處置場的設立將對其周圍環境、不動產價值甚至民眾身體健康造成影響[9]。

2　處置場鄰避效應的法律實質

處置場在民眾看來具備長期性、破壞性等特征。在處置場選址過程中，周圍民眾會產生不同程度的恐慌心理，進而產生一系列求知真相、公眾參與等行為。這一系列的求知真相、公眾參與行為是維護自身權益的表現，是一種正常行使的民事權利[10]。然而，在實際處置場選址過程中，往往民眾們更多的是以非理性的、暴力的方式來反對處置場的選址，進而形成鄰避沖突。

在我國《環境保護法》、《環境影響評價法》、《放射性污染防治法》等法律中，對與處置場選址工作相關的公眾參與、信息公開以及區域處置做了一般規定，但剖析鄰避效應的根本原因，其法律實質是單一的。從這些專門法律角度探究處置場選址鄰避效應的實質問題存在局限，不能從根本上解決鄰避沖突[11-14]。

為探究鄰避效應的法律實質，以土地為劃分依據，鄰避設施的處置場作為地上物是由其建設單位擁有所有權，同時，在鄰避設施周邊的民眾，大多是與該鄰避設施的土地相鄰或相近的，同樣擁有與其對應的土地使用權及地上物所有權。

我國物權法中，一個重要的關于所有物利用的權利為用益物權[15-16]。而用益物權中，有一種相鄰關系就是規約關于物權所有人(使用人)與相鄰物權所有人(使用人)在行使用益物權時形成的使用和容忍使用的關系。物權法中的相鄰關系是指2個或2個以上相互毗鄰不動產所有人(使用人)，在行使占有、使用、收益、處分權利時發生的權利義務關系。也就是，在所有人(使用人)行使權利時，有權依據相鄰關系而以必要為目的從鄰方得到相應的利益，并防止來自鄰方的危險和危害。因此，相鄰關系實際上是享有要求其他相鄰方提供便利或是接受一定限制的權利，是一種所有權的限制或延伸。

《物權法》賦予公民不可侵犯的民事權利，然而，對于一些自身權利外的他權行使過多的干涉，實際上是一種權利濫用。處置場鄰避效應實質上是物權法中相鄰關系的濫用。

相鄰關系是我國《物權法》的特色之一，作為大陸法系國家的物權法，我國物權法既規定了羅馬法系中的地役權，又延續了1986年《民法通則》中的相鄰關系。《物權法》第156條明確規定：地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。其中，他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。根據該條款可知，地役權即需役地所有權人以供役地所有權人的土地供自己土地使用便利而行使的最基本的權利，供役地所有權人不得干涉需役地所有權人行使地役權。地役權的行使需按照合同約定進行，一般認為應以最低限度的必要為手段。由此看來，如果將相鄰關系看作是地役權的一種特殊形式，那么，處置場的鄰避沖突則是地役權的濫用[17-18]。物權種類示意見圖1。

圖1　物權種類示意Fig.1　Schematic diagram of real right

相較于垃圾處置場、污水處置場等常規處置場，放射性廢物處置場的確存在影響空間范圍大、易造成公眾恐慌等特點，然而運用地役權屬性界定鄰避問題，則是為鄰避問題提供了一種通過司法程序解決問題的可能途徑：一是處置場所有權人享有地役權，這種地役權的物權屬性，使得土地周圍民眾給予合理程度的容忍；二是處置場所有權人在行使地役權的時候，需確保不侵犯周圍民眾的合法物權[19]。基于這種物權屬性，使得原來棘手的鄰避問題可以運用法律來尋求解決途徑，保證鄰避設施合法建設。相鄰關系與地役權對比見表1。

表1　相鄰關系與地役權對比

3　解決處置場鄰避效應的常用法律對策或手段

在剖析清鄰避效應的法律實質后，化解鄰避問題的關鍵在于通過法律途徑確認供役地和需役地所有權人的關系，進而通過法律手段對處置場選址過程中的公眾參與、信息公開、利益補償、保險機制加以科學的規范，才有可能有效解決鄰避問題，應對鄰避沖突[20]。

3.1公眾參與提高到相鄰物權人民事參與權的層面

將公眾參與提高到法律層面，正確處理好處置場選址過程中的公眾參與問題是保證我國放射性廢物處置事業順利進行的必要條件之一。對于公眾參與，我國《環境保護法》、《環境影響評價法》等都有規定，然而，關于放射性廢物處置的《放射性污染防治法》、《放射性廢物安全管理條例》等則只是就處置場選址過程中的行政審批程序加以規定，并未對公眾參與加以明確規定。因此，要根本預防鄰避沖突，就必然要求完善公眾參與的法律法規，使得鄰避設施的選址過程實現公眾參與法制化[21]。具體的公眾參與途徑，可以參照社會穩定風險評估的方式，將核安全作為國家安全、社會穩定的組成部分，在處置場選址過程編制《環境影響評價報告》時，將社會影響作為社會環境影響的一個章節，采取問卷調查等多種方式實現處置場周圍民眾的公眾參與[22]。同時，在界定處置場的地役權屬性后，在處置場選址過程中，征求相鄰或相近土地所有權人的意見則從一種簡單的公眾參與上升到物權所有人對相鄰土地權利的民事參與權，甚至在處置場選址侵犯自身權利的時候，具有提起訴訟的可能。這樣既發揮了政府的行政主導作用，又保障了公眾參與有法可依、有章可循，確保政府行為與社會公眾貫穿處置場的選址全過程。

3.2信息公開法制化以滿足相鄰物權人民事知情權的要求

應對處置場鄰避效應的關鍵在于對鄰避沖突的預防。需要滿足一個條件：即作為擁有相鄰關系的物權所有人對鄰避設施有較正確的、較為成熟的預判。《放射性污染防治法》第5條明確規定，縣級以上人民政府負責組織開展宣傳教育，使公眾了解放射性污染防治的科學知識。總結處置場選址的鄰避問題，絕大部分是由于政府或企業在選址過程中信息不公開、不透明造成的。這種信息不公開和不透明的狀態，極容易在普通民眾中形成類似于福島核事故搶鹽事件的恐懼和荒謬事件。試想一下，若大多數普通民眾能夠基本了解處置場的處置原理和安全措施，則這種公眾恐慌情緒自然會在一定程度上加以消除。這就要求做到信息公開法制化[23]，建議在法律法規中明確規定信息公開的方式、方法、程序，由業主單位在處置場選址的初期階段，通過在處置場周圍懸掛、張貼及在地方政府網站上公布的方式，對處置場項目情況、廢物來源、環境影響等內容加以公示，進而形成相鄰物權人對處置場選址的知情與認可。這種法制化的信息公開也是用益物權中民事知情權的必然要求。

3.3運用地役權的有償法律屬性實現利益補償

解決處置場鄰避效應的根本是對鄰避設施周圍民眾進行合理的補償，并且該種補償是有法律依據和保障的。例如，1989年美國的一處垃圾填埋場引發鄰避效應，數據顯示，在不對周圍民眾進行利益補償的情況下，反對者高達70%；如果提供利益補償并將利益補償提升1倍，支持率幾乎達到60%[24]。因此，地役權具有有償的特征，需役地權利人(處置場所有權人)在選址過程中完全可以與供役地權利人(處置場周邊地塊權利人)訂立契約，約定具體補償數額及補償標準，如果給予處置場周圍一定范圍的民眾以合理而充分的利益補償，則處置場的選址過程勢必會更加有效地推進[25]。但應注意的是，出于處置場的這種利益補償受公眾關注度較高的因素考慮，對于利益補償方式和補償標準要以法制化方式規定，實現利益補償的法制化、科學性、民主性和透明性。

3.4建立鄰避設施強制環境污染保險制度

鄰避設施周圍民眾反對處置場選址進而形成鄰避效應的一個重要原因就是擔憂處置場造成周圍環境的損害。為了使處置場鄰避設施可能帶來的環境污染損害的相鄰關系物權人等能夠得到有效補償，同時也為了進一步促進政府或者鄰避設施企業提高環境保護意識，增強對鄰避設施的管理，有必要引入鄰避設施的保險制度并加以法制化[26]。強制環境污染保險制度就是通過商業保險的方式，由政府或鄰避設施建造企業就鄰避設施對相鄰關系物權人可能造成的環境污染進行參保，在鄰避設施實際造成環境污染或可能造成環境污染時，由專業的保險機構對民眾造成的現有和預期損失給予賠償。

3.5建立鄰避設施周圍不動產的價值保證制度

鄰避效應產生的一個重要因素就是作為鄰避設施相鄰關系的物權人擔心因為處置場的選址而對自身享有的不動產物權的價值造成負面影響。因此，如果在處置場鄰避設施周圍建立不動產的價值保證制度，那么勢必會大大降低鄰避沖突的系數，有效解決處置場選址過程中的鄰避問題[27]。不動產價值保證制度就是一旦處置場鄰避設施周圍的相關不動產因為鄰避問題而貶值，只要相鄰關系物權人舉證證明不動產確有貶值(無需舉證不動產貶值與鄰避設施建造之間存在因果關系)，就可以通過法律程序申請政府對該不動產進行價值保證或回購[28]。

4　對健全我國處置場選址法律法規的啟示

4.1我國處置場選址建造現狀

根據《放射性廢物管理規定》，我國低、中放射性固體廢物實施區域處置。近些年，處置場的選址和建造工作正在如火如荼的開展。確定了不少場址，更有不少處置場正在建設中。但是，由于涉及地方政府企業利益關系和公眾的接受度，鄰避效應在我國處置場選址和運行工作中也有突出體現，例如：1)西南放射性固體廢物處置場改名為飛鳳山處置場，只接受四川省內產生的放射性固體廢物；2)遙田放射性固體廢物處置場規劃100萬m3的處置容量，也只是接受廣東省內產生的放射性固體廢物，對于周邊省份廢物接收問題只字未提；3)遼寧的徐大堡放射性固體廢物處置場只接收徐大堡核電廠自身產生的放射性固體廢物，對于同省的紅沿河核電廠產生的放射性固體廢物未予接收。放射性固體廢物的處置問題關系到整個核工業的可持續發展，處置場的選址是一個系統性、科學性都比較強的工作，放射性固體廢物能否得到妥善處置關系到子孫后代的安全和發展。因此，處置場的選址應該站在國家宏觀層面，從經濟性和可行性的角度，全面、系統、科學地規劃指導選址工作，不應受到地方保護主義的干擾而影響處置場的長治久安。

4.2我國現有法律法規中關于處置場選址的規定及啟示

2003年頒布實施的《放射性污染防治法》第18條規定，處置場作為核設施的一種，在選址階段要進行科學的論證，編制《環境影響評價報告》，并按照國家規定，向有審批權限的行政部門辦理審批手續。依照該條文，處置場的選址過程需編制《環境影響評價報告》以辦理審批手續，而并未強制性要求編制諸如《社會穩定性風險評價報告》等能夠充分體現信息公開和公眾參與的報告。

2011年頒布實施的《放射性廢物安全管理條例》第20～27條從放射性廢物的選址規劃、選址技術導則和標準、選址批準手續和建造許可證、主管部門、處置場關閉等方面做了進一步的規定，然而，在處置場選址過程中的公眾參與、信息公開、利益補償、保險制度等都沒有在其中體現[29]。并且，作為國務院發布的行政法規，遠遠不如全國人大發布的法律的權威性高。而我國《核安全法》雖醞釀多年，但目前仍處于征求意見階段。因此，在我國放射性廢物處置事業起步較晚、立法嚴重滯后的情況下[30]，要盡快建立健全擁有最高效力的法律體系，健全處置場相關法律規定。同時，要盡快探討處置場及處置場周圍土地的地役權屬性理論，在未來的核安全立法中要加入處置場的地役權屬性這一概念，運用地役權這一用益物權屬性全面分析、解決鄰避問題，才能從法律層面上確保我國放射性固體廢物處置事業的順利進行。

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Some Thoughts on NIMBY Effect of Disposal Site

WU Han, WANG Liang, SUN Feng, TENG Keyan

Nuclear and Radiation Safety Center, Ministry of Environment Protection, Beijing 100082, China

The basic characteristics of the NIMBY effect of the radioactive waste disposal (RWD) site was analyzed, combined with foreign and domestic research achievements on the NIMBY effects of the location of the RWD sites. The classification and characteristics of real right was comprehensively analyzed using the comparative analysis method. Based on division of land, the legal attribute of NIMBY effect of RWD was discussed, and the legal essence of the abuse of the RWD site put forward. The results showed that after the confirmation of the legal attribute of the NIMBY of the RWD site, the problem can be solved by judicial procedure, so as to ensure that the RWD site and the adjacent land property rights can be legally exercised and not abused. The strategy of NIMBY problem was put forward from the aspect of law combined with China′s present situation of RWD site, and the enlightenment of RWD siting in China was preliminary discussed.

disposal site; NIMBY effect; adjacent relation; servitude

2016-03-11

國家科技重大專項基金項目(2013ZX06002001)

吳晗(1985—)，女，工程師，碩士，主要從事核安全監管技術支持項目管理工作，napolaen@qq.com

滕柯延(1983—)，男，工程師，碩士，主要從事環境影響評價審評工作，tengkeyan@chinansc.cn

X321

1674-991X(2016)05-0509-05

10.3969j.issn.1674-991X.2016.05.074