城市化背景下生源大量入城，鄉村生源相對減少
——教師編制隨生源流動是否可行？

本刊記者　陽錫葉

城市化背景下生源大量入城，鄉村生源相對減少
——教師編制隨生源流動是否可行？

本刊記者陽錫葉

2015年起，懷化市統籌教師編制資源，探索建立與生源流動相適應的教職工編制調配機制，并對各縣（市、區）來主城區就讀的各段學生數進行了統計，按照編制標準確定了應從各縣（市、區）調整的教師編制數。當年從各縣（市、區）調整教育編制305個到懷化主城區，其中155個給了鶴城區，150個給了市直學校。

懷化市教師編制隨生源流動機制改革出臺之后，既有贊成的聲音，也有反對的聲音。記者深入調查發現，問題焦點不在于改革本身，而是在城鎮化加速的背景下，教師編制城區不足、農村余編缺員的難題究竟該怎么突破？

主城區：大量學生入城缺編嚴重

“我頭發都愁白了。”鶴城區太平橋小學校長姚飛拍了拍頭發說。該校2012年9月開學，當時核編16個，后來一直沒有增加，現在學校有臨聘老師23人，很多老師都由高校大四實習生頂崗。由于臨聘老師流動性大，素質又不能夠保證，家長非常不滿意。這幾年，每年新增一個年級8個班，剛性需要20名老師，“每到開學前都非常著急。”

像太平橋小學這樣的學校并不少，記者從鶴城區教育局拿到的一份2016年秋季新起始年級及剛性擴班各學科教師需求調研表顯示：鐘秀學校，新增一年級8個班，剛需20人；華都小學，新增一年級8個班，剛需20人；河西學校小學部需擴班4個，剛需10人……9所學校今年總計共剛性需求教師90人。

據統計，懷化市城區現有義務教育階段學生49641人（包括市直學校），而非鶴城區戶口學生達31263人，占62.98%。其中一年級新生中，中方縣有802人，麻陽縣有86人，芷江縣有116人，辰溪縣有360人，溆浦縣有548人，通道縣有17人，靖州縣有22人，會同縣有61人，新晃縣有34人，沅陵縣有97人，洪江市有322人，市外有1451人。

“外來學生的逐年增加，加大了城區學校的編制需求，編制若不能實現跨區域調劑，懷化城區義務教育辦學將難以為繼。”懷化市教育局副局長曾慶明說，近5年城區新生每年以2500名的人數增長，5年至少增加了1萬個學位，去年調劑305名教師編制到主城區之后，目前仍然缺編，其中鶴城區仍有代課教師280余人，市直學校有180余人。

懷化市編辦分管事業單位編制紀檢員周良武告訴記者，這幾年，編制部門已經盡最大努力支持教育編制，前幾年通過“挖潛”從其他部門調整了450個編制到教育系統，對教育系統內部也進行清理整頓“挖潛”，共督促返崗661人，辭退113人，同時縮短教師編制調整時間，由過去三年一調整到現在“一年一調整，半年一微調”，盡量盤活教育編制資源。

“到2015年，編制資源已無潛力可挖，但是編制總量不能增長的紅線又不能碰。”周良武說，“主城區每年都會遇到這個難題，而一些縣市農村學校余編相對較多，因此，我們請示了省編辦，又提請市委、市政府研究，以市為單位進行編制統籌，市本級和鶴城區教育編制不夠用，在全市范圍內調劑解決。”

調出縣：維持正常教學仍需等量教師

那么，編制調出的縣（市、區）又怎么看待呢？

芷江侗族自治縣和溆浦縣去年分別被調整出27個和47個教師編制，記者來到兩縣教育局，聽到的幾乎是一片反對聲，一位縣教育局干部甚至直言這是“拆東墻補西墻，解決不了根本問題”。

“我們是反對的，編制調整不能忽視下面的困難。”芷江縣教育局局長唐非坦言，芷江縣有40000多名學生，只有1280個教師編制。這幾年，芷江縣城同樣有大量學生涌入，2016年秋季入學，城區5所小學估算在不擇校的情況下班額就達到65人，師資需求同樣緊張，僅城區學校就差老師100余人。

“對于農村學校，一些學校流出了幾名或者10多名學生，但是班級并沒有減少，這就要保證基本的師資配備。”唐非說，“如果編隨人走，那就意味著農村學校沒有人來上課。”

他仔細給記者算了一筆賬：該縣目前仍有95個教學點，其中有上百名學生的只有2個，最少的僅有2人。這些教學點，不可能按照師生比來配備教師，而只能根據班師比配備。加上目前學前教育沒有核編，教師編制占用的還是中小學編制，這樣一來，導致師資更加緊缺。目前，該縣農村還有臨聘教師141人。

唐非說，這幾年，芷江縣委培了60名免費師范生，將來都要入編，還有特崗教師服務期滿的也需入編，僅今年就有80多人。“由于編制總量控制，編制減少，如果這些老師入不了編，我們的農村師資更加難以保證。”

“不科學、不合理。”溆浦縣教育局人事股股長唐春景同樣持反對意見。他說，溆浦縣是有近100萬人口的大縣，2003年核編6545個，10多年來沒有變過，“但是班級在增加，去年全縣凈增學生3000人，按50人一個班算，凈增60個班，師資十分緊張。去年秋季，雙井中學因為缺教師幾乎開不了學，校長急得寢食難安。”

記者從懷化市教育局了解到，隨著城鎮化加速推進，農村人口流動性加大，農村學生正呈逐年減少趨勢。目前，按師生比算，多數鄉鎮學校編制有富余，但教學班級并未減少，維持正常教學仍需等量教師。而按湘政辦發【2002】44號文件規定，村小23人以下只核定1個編制，多數村小不能開齊、開足課程，更談不上專任教師教學。

統籌動態使用編制應成改革方向

“編制總量不能增加，如何最大限度盤活現有編制資源，在區域內能夠動態調節、統籌使用便成為了教師編制改革的方向。”湖南師范大學教育科學學院教授劉麗群說，在城市化進程加速的背景下，學生大量流入城市，懷化市進行教師編制隨生源流動機制改革應該說是一種很好的探索，長遠來說也很有必要。

“但是，目前用編主體還是在農村。”她說，教師用編問題必須考慮城鄉兩個實際，要在保證農村學校師資的基礎上隨生源流動，這樣才能既不損害農村教育，又最大限度盤活教師編制資源，“教師編制隨生源流動絕不能搞成拆東墻補西墻，而應是一種資源優化。”

劉麗群認為，目前，中小學教師編制管理體制明顯存在很多問題，比如管理過死，城鄉倒掛，按師生比核編不切合農村實際等，是導致中小學專任教師緊張的重要原因，“教師編制起碼要保證基本的教育教學需求。”

劉麗群建議，首先要建立健全補充更新機制，以縣或者地級市為單位，負責好教師編制的總量核定和宏觀管理，給足教師編制，及時補充教師。同時，加快完善區域統籌機制，真正建立起“縣管校聘”體制，打通教師動態調配通道，促進教師合理流動，實現教師資源重組優化。

“目前，最可行的，還是要把教師由單位人變成系統人。”曾慶明也認為，要推行教育編制管理新模式，對教育編制實行“總量控制、動態管理，教育使用、編辦監控，跨區調劑、合理配置”的管理模式，這樣才能最大限度調動現有教師資源。

“打個比方，有兩所學校離得比較近，這兩所學校的體育、音樂老師便可互相兼任，如此一來，就充分利用了教師資源。”曾慶明說，“而不是過去這個老師定崗定編，只屬于這所學校，另外學校無法調配這所學校的老師。”

據了解，湖南“鄉村教師支持計劃”已提出，縣級教育部門在機構編制部門核定的編制總額內，按照班額、生源等情況統籌分配各校教職工編制，并報同級機構編制部門和財政部門備案。全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革。

不過，真正落實“縣管校聘”還有政策障礙。“我們沒有具體的操作方法。”周良武說，作為編制部門來講，實行的是精細化管理，必須到人到單位，而這個單位是以學校為單位的，“目前編制部門只能通過縮短編制周期，比如半學期一調整，以盡量盤活資源。”他說，要實現教師編制“縣管校聘”，目前缺少頂層設計，下級編制部門又不能違背編制管理規定，“如果頂層設計上有聯動機制，那是可以的。”

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