G20 杭州峰會：全球治理風向標

雷墨

9月4日至5日，二十國集團（G20）領導人第十一次峰會在中國杭州舉行。G20杭州峰會，注定將是歷史上具有標志性意義的一次峰會。

美國布魯金斯學會學者布魯斯·瓊斯對這次峰會的論述可謂精準到位。他認為，過去幾年的國際事務分析有兩個視角，一是地緣政治視角，即在世界經濟與政治權力重新分配時代的大國關系問題；另一個是全球治理視角，即現有正式和非正式的機制，是否有能力管理復雜的全球挑戰。在布魯斯·瓊斯看來，G20杭州峰會之所以有著重要的象征意義，就是因為它把大國關系與全球治理結合了起來，“從根本上說，這場峰會將為主要大國如何處理我們所面臨的挑戰定下基調”。

不確定的時代

誠如習近平主席9月4日在G20杭州峰會開幕辭中所說，G20峰會是“臨危受命”。它的存在是為了應對全球金融危機。與此同時，危機的緊迫與否，以及危機在主要經濟體中的分布，一直影響著G20機制的走向。2008年以來G20機制的運行高開低走，寄托于其上的全球經濟治理機制改革進展緩慢，與危機的不均衡分布或動態變化不無關系。2006年至2008年，歐美經濟增速無一例外呈現明顯遞減趨勢（見表格1），率先感受到了經濟衰退的切膚之痛。這個時段，金磚國家經濟普遍保持較高增長率（見表格2）。此后三年主要由西方國家主辦的G20峰會，對歐美來說如同“諾亞方舟”。

最近三年的情況發生了明顯的變化。2013年至2015年，金磚國家中除了印度經濟保持上升勢頭外，中國、南非經濟增速都放緩，而俄羅斯和巴西甚至出現了衰退（見表格3）。反觀歐美，經濟都出現溫和復蘇的態勢（見表格4）。尤其是美國，國際貨幣基金組織預計，其經濟在2016年與2017年依然將保持穩定增長。英國謝菲爾德大學教授托尼·派恩的話耐人尋味：G20峰會誕生于嚴重的全球危機，重要的是應明白，它的誕生僅僅因為那場危機。他沒有明說的是，更重要的是誰的危機，才是決定G20角色的關鍵。

從目前的情況來看，對于西方國家來說，G20峰會的角色，更多的只是動用國家力量挽救全球經濟，從而挽救自身經濟，而非改革全球治理機制。加拿大多倫多大學的馬克·肯威爾教授一針見血：讓發達國家接受把重要資源讓渡給發展中國家，這樣的政治意愿并不存在。這也是為何西方國家把G20機制從短期的危機管理轉變為長效的經濟治理機制興趣不大的重要原因。如果事態這樣發展，誰能保證下一步不會出現以鄰為壑的惡性競爭？

與對G20機制興趣不大形成鮮明對比的是，美國對跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP），卻表現出強烈的政治意愿。本質上說，這兩個協定是以西方國家為主體，在全球化大背景下劃的一道地緣政治分界線。包括中國、俄羅斯、印度等在內的新興經濟體一概被排除在外的事實說明，全球化正在出現危險的“政經分離”趨勢，經濟融合正遭遇政治上的狙擊。俄羅斯外交與國防政策委員會學者費奧多爾·盧基揚諾夫認為，日漸融合和全球化的經濟體系，與政治體系之間的裂痕正在擴大。

民粹主義已經在英國通過“脫歐公投”取得了第一場勝利。如果特朗普入主白宮，很難預料全球化進程的結果。與某些政治領導人在上層建筑層面狙擊全球化相比，民粹主義對全球化的侵蝕將更為根本。這一切都明確指向一個事實，國際秩序正面臨一個拐點。布魯斯·瓊斯認為，過去20多年來，建立在經濟上雙贏的國際秩序一直比較穩定，但這種秩序正面臨挑戰和威脅，也正在遭遇侵蝕破壞。“我們正面臨著‘雙輸國際體系的危險，包括大國安全關系的惡化，以及國際合作基本結構的崩潰?！?/p>

無論是西方對全球治理體系改革事實上的虛以委蛇，還是民粹主義對全球化趨勢可能的釜底抽薪，都說明國際秩序進入了大變革前夜的不確定時代。意大利著名左翼學者安東尼奧·葛蘭西有句名言：舊的正在死去，新的尚未誕生，在此期間，各種病態征兆粉墨登場，此謂危機。我們是否正處在危機時刻？托尼·派恩沒那么悲觀，他對這個時代的界定是“極大的不確定”。在他看來，這也正是打造G20機制帶領我們走過難關的時刻。

G20與全球治理

G20杭州峰會的主題是“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”。在全球化遭遇挫折的情況下，世界經濟需要這樣一劑強心劑。國際社會更需要因經濟合作而產生的溢出效應，推動整個全球治理體系的完善。土耳其前經濟部長凱末爾·德爾維什，最近撰文強調了恢復對全球治理信心的緊迫性。他指出，縱觀美國、亞洲、歐洲以及中東，身份政治與排外民族主義的回潮，有使二十世紀悲劇重演的危險。在這樣的背景下，突出“國際社會”的存在與需要，不僅是出于經濟原因，還有助于確保一個和平的世界。

G20機制之所以重要，并不是因為它注定能對世界失序力挽狂瀾，或者說它就是孕育國際新秩序的胚胎。這個平臺最根本的意義在于，它預示著冷戰結束以來，全球治理機制第一次真正的變化。用美國外交關系委員會學者斯圖爾特·帕特里克的話說，G20機制象征著全球治理結構的首次調整，而這反映了冷戰結束以來權力格局的巨變，“它也是唯一一個發達國家與新興國家正式平等對話的平臺?！币簿褪钦f，G20的存在表明，西方承認僅靠自身已無法實現全球治理，在應對全球挑戰方面，沒有新興國家的參與已變得不可能。

如果G20機制的發展失去動力，國際政治就有進一步“碎片化”的可能，全球治理將更加舉步維艱。從G20成員構成來看，主體可以分為三大塊：七國集團（G7）、金磚五國以及“迷霧四國”（指墨西哥、印尼、韓國、土耳其，這些國家的共同點是具有巨大經濟發展潛力但不屬于上述兩個集團）。剩下的是澳大利亞、沙特以及阿根廷這三個相對“邊緣”的國家。踢出了俄羅斯后的G7，已經表現出明顯的保守化傾向，與金磚國家在全球治理改革上的分歧依然明顯。“迷霧四國”雖沒有“實體化”，但世界經濟大勢對其走向的影響不容低估。

G20這個平臺繼續運作，國家“集團化”所形成的裂縫更可能潛于水下，零和博弈的沖動也會受到遏制。加拿大前駐聯合國大使保羅·海因貝克爾在最近的一篇文章中分析稱，G20可能成為一個主要的—盡管不是唯一的—決定因素，它將決定我們所生活的時代，是有更多的合作型治理，還是零和式國際競爭。斯圖爾特·帕特里克認為，G20機制有可能給被發達國家與發展中國家撕裂的全球治理談判注入新的活力，從而避免聯合國與其他大型國際組織中存在的破壞性的集團化現象。

今年7月，習近平曾在一次講話中說，什么樣的國際秩序和全球治理體系對世界好、對世界各國人民好，要由各國人民商量，不能由一家說了算，不能由少數人說了算。在全球治理方面，相對于西方發達國家組成的G7來說，G20在代表性上有明顯優勢，但也只是部分地解決了排他性問題。在這樣的背景下，中國所倡導的“共商、共建、共享”理念，在全球治理體系轉型時期更顯必要。加拿大維多利亞大學全球化問題專家巴瑞·卡林認為，G20決策的合法性，取決于其他國家在這個過程中 “被代表”的程度，它們感知到越多的包容性，就越可能采納或支持G20的政策立場。

中國的G20挑戰

去年10月，習近平在中共中央政治局就全球治理格局和全球治理體制集體學習的講話中指出：國際社會普遍認為，全球治理體制變革正處在歷史轉折點上?！皣H力量對比發生深刻變化，新興市場國家和一大批發展中國家快速發展，國際影響力不斷增強，是近代以來國際力量對比中最具革命性的變化?！边@個論述，也是影響中國對G20態度的一個關鍵。在G20工商峰會開幕式講話中，習近平指出，中方主辦杭州峰會的目標之一，是推動二十國集團實現從短期政策向中長期政策轉型，從危機應對向長效治理機制轉型，鞏固其作為全球經濟治理主要平臺的地位。去年11月16日，在土耳其出席G20安塔利亞峰會時，習近平指出，我們需要發揚伙伴關系精神，促使二十國集團順利完成轉變，鞏固作為全球經濟治理主要平臺的地位。

對于中國來說，G20機制的重要性不言而喻。一方面，這個平臺滿足了中國“世界大國”與“發展中國家”的雙重身份，因國際身份定位問題而衍生出的權責爭議得到厘清。另一方面，G20機制也是中國在國際治理過程中，從參與、學習到領導角色轉變的重要平臺。意大利國際政治研究所學者阿萊西亞·埃米赫尼認為，主辦G20峰會對中國來說是個機會，“中國可以通過設定宏大且現實的目標，通過推進自己的倡議和原則為全球提供公共產品，來界定中國在全球經濟治理中的角色。”

在這個不確定的時代，中國尤為需要通過G20這個平臺，推動全球經濟融合，反對貿易保護主義。如果美國牽頭的TPP與TTIP達成協議并得以實施，中國將成為世界排名前五的經濟體（美國、中國、日本、德國、英國）中，唯一被排除在外的國家。前歐洲委員會主席普羅迪近日撰文稱，假如這些協議得以實施，將對全球貿易與投資版圖產生持續而深遠的影響。他在文中寫道，如何確保讓G20杭州峰會能滿足外界預期，成為促進經濟長期發展的有效工具，同時也促成更加良性的國際政治，中國政府面臨的挑戰尤其大。

在英國皇家國際事務研究所學者斯蒂芬·皮克福德看來，中國接任G20峰會主席國，正值全球經濟進入危險水域，增長預期在減弱，下滑風險卻在增大。更有學者分析，全球金融危機以及對其的回應，可能正在制造一種“新常態”—世界經濟潛力以及持續增長的可能性，都將長期減弱。斯蒂芬·皮克福德表示，中國自身的國內優先議題以及需要解決的問題，或許會限制中國動用時間與政治資源在G20峰會上達成協議的能力。不過他也認為，盡管如此，沒有了G20峰會主席國的領導作用，相關國家更可能繼續自行其是。

作為相對松散且機制化尚不成熟的平臺，G20主席國的領導作用非常關鍵，但也離不開主要大國的合作意愿。9月3日，習近平主席同奧巴馬總統、聯合國秘書長潘基文在杭州共同出席氣候變化《巴黎協定》批準文書交存儀式。在有的學者看來，這就是中美發揮領導作用，展現合作精神的經典案例。布魯斯·瓊斯在最近的文章中，以中美去年在巴黎氣候大會上達成協議為例分析稱，美中兩國并沒有施加什么框架，也沒有堅持特定的程序或制定一系列規則，它們所做的就是發揮領導作用，率先行動并消化成本。他總結道：這就是大國政治與全球治理之間關系的精髓。全球治理走向何方，很大程度上取決于這個“精髓”的實踐，而G20杭州峰會將是一個風向標。