G20 杭州峰會(huì)：全球治理風(fēng)向標(biāo)

雷墨

9月4日至5日，二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人第十一次峰會(huì)在中國杭州舉行。G20杭州峰會(huì)，注定將是歷史上具有標(biāo)志性意義的一次峰會(huì)。

美國布魯金斯學(xué)會(huì)學(xué)者布魯斯·瓊斯對(duì)這次峰會(huì)的論述可謂精準(zhǔn)到位。他認(rèn)為，過去幾年的國際事務(wù)分析有兩個(gè)視角，一是地緣政治視角，即在世界經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)力重新分配時(shí)代的大國關(guān)系問題；另一個(gè)是全球治理視角，即現(xiàn)有正式和非正式的機(jī)制，是否有能力管理復(fù)雜的全球挑戰(zhàn)。在布魯斯·瓊斯看來，G20杭州峰會(huì)之所以有著重要的象征意義，就是因?yàn)樗汛髧P(guān)系與全球治理結(jié)合了起來，“從根本上說，這場峰會(huì)將為主要大國如何處理我們所面臨的挑戰(zhàn)定下基調(diào)”。

不確定的時(shí)代

誠如習(xí)近平主席9月4日在G20杭州峰會(huì)開幕辭中所說，G20峰會(huì)是“臨危受命”。它的存在是為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)。與此同時(shí)，危機(jī)的緊迫與否，以及危機(jī)在主要經(jīng)濟(jì)體中的分布，一直影響著G20機(jī)制的走向。2008年以來G20機(jī)制的運(yùn)行高開低走，寄托于其上的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制改革進(jìn)展緩慢，與危機(jī)的不均衡分布或動(dòng)態(tài)變化不無關(guān)系。2006年至2008年，歐美經(jīng)濟(jì)增速無一例外呈現(xiàn)明顯遞減趨勢(shì)（見表格1），率先感受到了經(jīng)濟(jì)衰退的切膚之痛。這個(gè)時(shí)段，金磚國家經(jīng)濟(jì)普遍保持較高增長率（見表格2）。此后三年主要由西方國家主辦的G20峰會(huì)，對(duì)歐美來說如同“諾亞方舟”。

最近三年的情況發(fā)生了明顯的變化。2013年至2015年，金磚國家中除了印度經(jīng)濟(jì)保持上升勢(shì)頭外，中國、南非經(jīng)濟(jì)增速都放緩，而俄羅斯和巴西甚至出現(xiàn)了衰退（見表格3）。反觀歐美，經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)溫和復(fù)蘇的態(tài)勢(shì)（見表格4）。尤其是美國，國際貨幣基金組織預(yù)計(jì)，其經(jīng)濟(jì)在2016年與2017年依然將保持穩(wěn)定增長。英國謝菲爾德大學(xué)教授托尼·派恩的話耐人尋味：G20峰會(huì)誕生于嚴(yán)重的全球危機(jī)，重要的是應(yīng)明白，它的誕生僅僅因?yàn)槟菆鑫C(jī)。他沒有明說的是，更重要的是誰的危機(jī)，才是決定G20角色的關(guān)鍵。

從目前的情況來看，對(duì)于西方國家來說，G20峰會(huì)的角色，更多的只是動(dòng)用國家力量挽救全球經(jīng)濟(jì)，從而挽救自身經(jīng)濟(jì)，而非改革全球治理機(jī)制。加拿大多倫多大學(xué)的馬克·肯威爾教授一針見血：讓發(fā)達(dá)國家接受把重要資源讓渡給發(fā)展中國家，這樣的政治意愿并不存在。這也是為何西方國家把G20機(jī)制從短期的危機(jī)管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制興趣不大的重要原因。如果事態(tài)這樣發(fā)展，誰能保證下一步不會(huì)出現(xiàn)以鄰為壑的惡性競爭？

與對(duì)G20機(jī)制興趣不大形成鮮明對(duì)比的是，美國對(duì)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP），卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治意愿。本質(zhì)上說，這兩個(gè)協(xié)定是以西方國家為主體，在全球化大背景下劃的一道地緣政治分界線。包括中國、俄羅斯、印度等在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體一概被排除在外的事實(shí)說明，全球化正在出現(xiàn)危險(xiǎn)的“政經(jīng)分離”趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)融合正遭遇政治上的狙擊。俄羅斯外交與國防政策委員會(huì)學(xué)者費(fèi)奧多爾·盧基揚(yáng)諾夫認(rèn)為，日漸融合和全球化的經(jīng)濟(jì)體系，與政治體系之間的裂痕正在擴(kuò)大。

民粹主義已經(jīng)在英國通過“脫歐公投”取得了第一場勝利。如果特朗普入主白宮，很難預(yù)料全球化進(jìn)程的結(jié)果。與某些政治領(lǐng)導(dǎo)人在上層建筑層面狙擊全球化相比，民粹主義對(duì)全球化的侵蝕將更為根本。這一切都明確指向一個(gè)事實(shí)，國際秩序正面臨一個(gè)拐點(diǎn)。布魯斯·瓊斯認(rèn)為，過去20多年來，建立在經(jīng)濟(jì)上雙贏的國際秩序一直比較穩(wěn)定，但這種秩序正面臨挑戰(zhàn)和威脅，也正在遭遇侵蝕破壞。“我們正面臨著‘雙輸國際體系的危險(xiǎn)，包括大國安全關(guān)系的惡化，以及國際合作基本結(jié)構(gòu)的崩潰。”

無論是西方對(duì)全球治理體系改革事實(shí)上的虛以委蛇，還是民粹主義對(duì)全球化趨勢(shì)可能的釜底抽薪，都說明國際秩序進(jìn)入了大變革前夜的不確定時(shí)代。意大利著名左翼學(xué)者安東尼奧·葛蘭西有句名言：舊的正在死去，新的尚未誕生，在此期間，各種病態(tài)征兆粉墨登場，此謂危機(jī)。我們是否正處在危機(jī)時(shí)刻？托尼·派恩沒那么悲觀，他對(duì)這個(gè)時(shí)代的界定是“極大的不確定”。在他看來，這也正是打造G20機(jī)制帶領(lǐng)我們走過難關(guān)的時(shí)刻。

G20與全球治理

G20杭州峰會(huì)的主題是“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容的世界經(jīng)濟(jì)”。在全球化遭遇挫折的情況下，世界經(jīng)濟(jì)需要這樣一劑強(qiáng)心劑。國際社會(huì)更需要因經(jīng)濟(jì)合作而產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，推動(dòng)整個(gè)全球治理體系的完善。土耳其前經(jīng)濟(jì)部長凱末爾·德爾維什，最近撰文強(qiáng)調(diào)了恢復(fù)對(duì)全球治理信心的緊迫性。他指出，縱觀美國、亞洲、歐洲以及中東，身份政治與排外民族主義的回潮，有使二十世紀(jì)悲劇重演的危險(xiǎn)。在這樣的背景下，突出“國際社會(huì)”的存在與需要，不僅是出于經(jīng)濟(jì)原因，還有助于確保一個(gè)和平的世界。

G20機(jī)制之所以重要，并不是因?yàn)樗⒍軐?duì)世界失序力挽狂瀾，或者說它就是孕育國際新秩序的胚胎。這個(gè)平臺(tái)最根本的意義在于，它預(yù)示著冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球治理機(jī)制第一次真正的變化。用美國外交關(guān)系委員會(huì)學(xué)者斯圖爾特·帕特里克的話說，G20機(jī)制象征著全球治理結(jié)構(gòu)的首次調(diào)整，而這反映了冷戰(zhàn)結(jié)束以來權(quán)力格局的巨變，“它也是唯一一個(gè)發(fā)達(dá)國家與新興國家正式平等對(duì)話的平臺(tái)。”也就是說，G20的存在表明，西方承認(rèn)僅靠自身已無法實(shí)現(xiàn)全球治理，在應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)方面，沒有新興國家的參與已變得不可能。

如果G20機(jī)制的發(fā)展失去動(dòng)力，國際政治就有進(jìn)一步“碎片化”的可能，全球治理將更加舉步維艱。從G20成員構(gòu)成來看，主體可以分為三大塊：七國集團(tuán)（G7）、金磚五國以及“迷霧四國”（指墨西哥、印尼、韓國、土耳其，這些國家的共同點(diǎn)是具有巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ粚儆谏鲜鰞蓚€(gè)集團(tuán)）。剩下的是澳大利亞、沙特以及阿根廷這三個(gè)相對(duì)“邊緣”的國家。踢出了俄羅斯后的G7，已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的保守化傾向，與金磚國家在全球治理改革上的分歧依然明顯。“迷霧四國”雖沒有“實(shí)體化”，但世界經(jīng)濟(jì)大勢(shì)對(duì)其走向的影響不容低估。

G20這個(gè)平臺(tái)繼續(xù)運(yùn)作，國家“集團(tuán)化”所形成的裂縫更可能潛于水下，零和博弈的沖動(dòng)也會(huì)受到遏制。加拿大前駐聯(lián)合國大使保羅·海因貝克爾在最近的一篇文章中分析稱，G20可能成為一個(gè)主要的—盡管不是唯一的—決定因素，它將決定我們所生活的時(shí)代，是有更多的合作型治理，還是零和式國際競爭。斯圖爾特·帕特里克認(rèn)為，G20機(jī)制有可能給被發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家撕裂的全球治理談判注入新的活力，從而避免聯(lián)合國與其他大型國際組織中存在的破壞性的集團(tuán)化現(xiàn)象。

今年7月，習(xí)近平曾在一次講話中說，什么樣的國際秩序和全球治理體系對(duì)世界好、對(duì)世界各國人民好，要由各國人民商量，不能由一家說了算，不能由少數(shù)人說了算。在全球治理方面，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家組成的G7來說，G20在代表性上有明顯優(yōu)勢(shì)，但也只是部分地解決了排他性問題。在這樣的背景下，中國所倡導(dǎo)的“共商、共建、共享”理念，在全球治理體系轉(zhuǎn)型時(shí)期更顯必要。加拿大維多利亞大學(xué)全球化問題專家巴瑞·卡林認(rèn)為，G20決策的合法性，取決于其他國家在這個(gè)過程中 “被代表”的程度，它們感知到越多的包容性，就越可能采納或支持G20的政策立場。

中國的G20挑戰(zhàn)

去年10月，習(xí)近平在中共中央政治局就全球治理格局和全球治理體制集體學(xué)習(xí)的講話中指出：國際社會(huì)普遍認(rèn)為，全球治理體制變革正處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。“國際力量對(duì)比發(fā)生深刻變化，新興市場國家和一大批發(fā)展中國家快速發(fā)展，國際影響力不斷增強(qiáng)，是近代以來國際力量對(duì)比中最具革命性的變化。”這個(gè)論述，也是影響中國對(duì)G20態(tài)度的一個(gè)關(guān)鍵。在G20工商峰會(huì)開幕式講話中，習(xí)近平指出，中方主辦杭州峰會(huì)的目標(biāo)之一，是推動(dòng)二十國集團(tuán)實(shí)現(xiàn)從短期政策向中長期政策轉(zhuǎn)型，從危機(jī)應(yīng)對(duì)向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，鞏固其作為全球經(jīng)濟(jì)治理主要平臺(tái)的地位。去年11月16日，在土耳其出席G20安塔利亞峰會(huì)時(shí)，習(xí)近平指出，我們需要發(fā)揚(yáng)伙伴關(guān)系精神，促使二十國集團(tuán)順利完成轉(zhuǎn)變，鞏固作為全球經(jīng)濟(jì)治理主要平臺(tái)的地位。

對(duì)于中國來說，G20機(jī)制的重要性不言而喻。一方面，這個(gè)平臺(tái)滿足了中國“世界大國”與“發(fā)展中國家”的雙重身份，因國際身份定位問題而衍生出的權(quán)責(zé)爭議得到厘清。另一方面，G20機(jī)制也是中國在國際治理過程中，從參與、學(xué)習(xí)到領(lǐng)導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變的重要平臺(tái)。意大利國際政治研究所學(xué)者阿萊西亞·埃米赫尼認(rèn)為，主辦G20峰會(huì)對(duì)中國來說是個(gè)機(jī)會(huì)，“中國可以通過設(shè)定宏大且現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，通過推進(jìn)自己的倡議和原則為全球提供公共產(chǎn)品，來界定中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的角色。”

在這個(gè)不確定的時(shí)代，中國尤為需要通過G20這個(gè)平臺(tái)，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)融合，反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義。如果美國牽頭的TPP與TTIP達(dá)成協(xié)議并得以實(shí)施，中國將成為世界排名前五的經(jīng)濟(jì)體（美國、中國、日本、德國、英國）中，唯一被排除在外的國家。前歐洲委員會(huì)主席普羅迪近日撰文稱，假如這些協(xié)議得以實(shí)施，將對(duì)全球貿(mào)易與投資版圖產(chǎn)生持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。他在文中寫道，如何確保讓G20杭州峰會(huì)能滿足外界預(yù)期，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的有效工具，同時(shí)也促成更加良性的國際政治，中國政府面臨的挑戰(zhàn)尤其大。

在英國皇家國際事務(wù)研究所學(xué)者斯蒂芬·皮克福德看來，中國接任G20峰會(huì)主席國，正值全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入危險(xiǎn)水域，增長預(yù)期在減弱，下滑風(fēng)險(xiǎn)卻在增大。更有學(xué)者分析，全球金融危機(jī)以及對(duì)其的回應(yīng)，可能正在制造一種“新常態(tài)”—世界經(jīng)濟(jì)潛力以及持續(xù)增長的可能性，都將長期減弱。斯蒂芬·皮克福德表示，中國自身的國內(nèi)優(yōu)先議題以及需要解決的問題，或許會(huì)限制中國動(dòng)用時(shí)間與政治資源在G20峰會(huì)上達(dá)成協(xié)議的能力。不過他也認(rèn)為，盡管如此，沒有了G20峰會(huì)主席國的領(lǐng)導(dǎo)作用，相關(guān)國家更可能繼續(xù)自行其是。

作為相對(duì)松散且機(jī)制化尚不成熟的平臺(tái)，G20主席國的領(lǐng)導(dǎo)作用非常關(guān)鍵，但也離不開主要大國的合作意愿。9月3日，習(xí)近平主席同奧巴馬總統(tǒng)、聯(lián)合國秘書長潘基文在杭州共同出席氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書交存儀式。在有的學(xué)者看來，這就是中美發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，展現(xiàn)合作精神的經(jīng)典案例。布魯斯·瓊斯在最近的文章中，以中美去年在巴黎氣候大會(huì)上達(dá)成協(xié)議為例分析稱，美中兩國并沒有施加什么框架，也沒有堅(jiān)持特定的程序或制定一系列規(guī)則，它們所做的就是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，率先行動(dòng)并消化成本。他總結(jié)道：這就是大國政治與全球治理之間關(guān)系的精髓。全球治理走向何方，很大程度上取決于這個(gè)“精髓”的實(shí)踐，而G20杭州峰會(huì)將是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。