央地財(cái)政事權(quán)改革正式啟動(dòng)

張墨寧

目前，系統(tǒng)性成文法律規(guī)則幾乎很少涉及到央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，更多是通過一些不成文的規(guī)則、不穩(wěn)定的政策來實(shí)現(xiàn)上下事權(quán)的劃分，法律尚未對(duì)地方性公共物品和全國性公共物品作出嚴(yán)格的區(qū)別。

2016年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了2016年至2020年中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革路線圖，今年將率先在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域啟動(dòng)改革。這份1994年分稅制改革后的首個(gè)央地事權(quán)劃分意見，將成為今后政府花錢辦事問題的指導(dǎo)性文件。

遲來的改革

從《指導(dǎo)意見》來看，比較明確的有兩個(gè)方面：一是有了具體的時(shí)間表，二是要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。按照時(shí)間表的步驟，從易到難，今年先選取責(zé)任劃分不太復(fù)雜的國防、外交、公共安全等領(lǐng)域，2017年至2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019年至2020年基本完成主要領(lǐng)域改革后，推動(dòng)形成央地財(cái)政關(guān)系的法治化。財(cái)政事權(quán)則由中央決定，指導(dǎo)意見明確表示要“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”，規(guī)范央地共擔(dān)的部分，減少模糊性。總體的思路還是從支出入手，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。

這次指導(dǎo)意見的出臺(tái)實(shí)際上是對(duì)分稅制的深化改革。1994年實(shí)施的分稅制主要解決了國家財(cái)政收入在中央和地方間的分配問題，也就是各級(jí)政府的財(cái)政收入來源問題，事權(quán)和支出責(zé)任劃分僅做了一些局部調(diào)整，分稅制改革后地方政府財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入比重下降，但基本公共服務(wù)支出責(zé)任卻只增不減。正因如此，分稅制一直以來受到褒貶不一的評(píng)價(jià)，在中國社科院教授高培勇看來，現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系格局存在的所有矛盾和問題，其根子并非在于分稅制本身，而在于對(duì)于分稅制的執(zhí)行不到位。作為分稅制靈魂的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”原則被替換成“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。因此，央地財(cái)政關(guān)系的改革也可以看作是回歸本來意義上的分稅制。

財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配有兩種思路，或者增加地方財(cái)權(quán)，或者調(diào)整事權(quán)。地方政府和學(xué)界曾一度呼吁走前一條路，但是近幾年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重不斷下降，2007年至2010年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重分別為54%、53.3%、52%、51%，呈穩(wěn)中略降的趨勢(shì)。從2011年開始至2015年均低于50%，因此，中央政府財(cái)權(quán)下移的空間有限，將部分地方政府事權(quán)向上一級(jí)政府尤其是中央政府轉(zhuǎn)移的思路便基本上明確了下來。

2014年6月，中央政治局通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了三大改革任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。前兩項(xiàng)改革已經(jīng)先行啟動(dòng)，預(yù)算改革方面，新《預(yù)算法》于2014年8月通過，稅制改革方面，營改增經(jīng)歷了幾年的試點(diǎn)之后也于2016年5月全面推開。相比之下，事權(quán)和支出責(zé)任改革緩慢一些。盡管財(cái)政部部長樓繼偉多次談到這是一件“大事”，進(jìn)度并沒有因此而加快。稅制、預(yù)算改革都建立在央地財(cái)政關(guān)系這一體制性安排的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在有了明確的方向，政府間的重大利益分配、透明財(cái)政才有可能實(shí)現(xiàn)。

從財(cái)政事權(quán)入手

政府間的事權(quán)當(dāng)然不僅僅“誰花錢誰辦事兒”的問題，還涉及到行政、立法、司法等廣義的公共服務(wù)部門。改革為什么選擇從財(cái)政事權(quán)入手，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此的解釋是短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。而財(cái)政事權(quán)劃分已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)，而且可以起到“牽一發(fā)動(dòng)全身”的效果。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，一個(gè)文件不能解決所有的事，按照政府做事直接花不花錢，事權(quán)可以分為“財(cái)政事權(quán)”和“非財(cái)政事權(quán)”，政府規(guī)制的許多事更多需要?jiǎng)佑玫纳鐣?huì)資源，而不是政府財(cái)力，所以，《指導(dǎo)意見》只是開了一個(gè)頭。

今年的全國“兩會(huì)”上，樓繼偉在談到事權(quán)和支出責(zé)任劃分時(shí)表示，這是一個(gè)很大的系統(tǒng)工程，而且是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)、各方面配合、協(xié)同推進(jìn)的過程，也是漸進(jìn)的過程。這些問題的解決不可能一蹴而就。上任財(cái)政部部長之前，樓繼偉曾主持過一個(gè)“中國政府間財(cái)政關(guān)系研究”課題，他指出中央財(cái)政支出只占全國支出的20%，地方財(cái)政支出占比超過80%。若考慮地方政府行政性收費(fèi)及相應(yīng)支出，地方財(cái)政支出在全國比重可能超過85%。

這些年來，困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)能過剩、地方債危機(jī)、土地財(cái)政和房地產(chǎn)泡沫都與央地財(cái)事權(quán)不匹配相關(guān)，在現(xiàn)行稅收模式下，為了保證財(cái)源，地方政府只能自尋“出路”，盲目鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展，利用地方融資平臺(tái)獲取貸款、變相發(fā)債，土地財(cái)政也將地方政府和房地產(chǎn)行業(yè)捆綁成利益共同體。

由此也可以看到央地關(guān)系中財(cái)政事權(quán)改革的緊迫程度。不過，財(cái)政事權(quán)的劃分并不是一個(gè)簡單的事，即使是最容易的國防、公共安全等領(lǐng)域，過去的執(zhí)行邊界也并不是非常清晰。雖然這些領(lǐng)域毫無爭(zhēng)議就是中央事權(quán)，但在實(shí)踐中，一些開支自分稅制以來就由地方承擔(dān)，比如西部省份承擔(dān)部分邊防開支。

而時(shí)間表上的第二步，也就是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域事權(quán)劃分更為復(fù)雜，義務(wù)教育全免費(fèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，高等教育的公平正義問題則面臨新的矛盾，高等教育的均等化與地方政府出資辦學(xué)之間如何達(dá)到一種平衡？城鎮(zhèn)化帶來了流動(dòng)人口的大規(guī)模增長，醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)的屬地管理已經(jīng)遠(yuǎn)不能支撐現(xiàn)實(shí)需要，具體來講，跨省醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算是不是到了可以操作的時(shí)候？這些都需要財(cái)政事權(quán)匹配的進(jìn)一步優(yōu)化。

調(diào)動(dòng)地方的積極性

財(cái)政事權(quán)上移，如何避免影響地方的積極性？《指導(dǎo)意見》要求“激勵(lì)地方主動(dòng)作為”。中央決定或裁定不能武斷進(jìn)行，必須充分考慮地方的實(shí)際情況。地方的呼聲與訴求應(yīng)該在法律法規(guī)的制定中得到充分的反映，應(yīng)該在中央裁定中有合理的體現(xiàn)。

事權(quán)劃分并不只是收權(quán)放權(quán)的問題，而是責(zé)任明確之后，地方政府怎么能更好履行職責(zé)，滿足當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)需求。要保證央地財(cái)事權(quán)改革到位，地方財(cái)政自主權(quán)不可或缺。就財(cái)政支出而言，地方財(cái)政自主權(quán)主要是一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的居民可自主決定其財(cái)政支出的權(quán)力，從而，地方財(cái)政的受益范圍也可自主劃定為本地居民，與此同時(shí)，地方政府對(duì)外地人也應(yīng)分擔(dān)“福利國家”意義上的國家義務(wù)。而目前地方政府的財(cái)政自主性是非常有限的。

從地方政府資金來源的角度看，轉(zhuǎn)移支付的長期弊端已經(jīng)開始破解，2014年底，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付意見發(fā)布，確定一般性轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中的占比需在60%以上，從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。長期以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，一般轉(zhuǎn)移支付太少，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)就是鎖定用途，決策權(quán)在中央部門，地方自主權(quán)非常有限。另一方面，稅制改革還需要深化。“營改增”改革以后，地方政府自主財(cái)源進(jìn)一步減少，如何增加地方的自主稅源填補(bǔ)缺口，是不是賦予地方調(diào)整稅種和稅率的權(quán)力都應(yīng)該探索。

地方財(cái)政自主權(quán)的另一個(gè)方式是允許地方政府發(fā)債。這也是新《預(yù)算法》的最大突破，賦予地方適度舉債權(quán)，對(duì)地方債實(shí)施分類管理和規(guī)模控制。可以說將既定事實(shí)合法化了。過去為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，所以土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式，最終形成了地方債危機(jī)。允許地方政府適度發(fā)債后無疑可以拓寬融資渠道，但與此同時(shí)，也要構(gòu)建地方政府的財(cái)政信用，提高地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度、完善地方政府債務(wù)管理制度。

目前，系統(tǒng)性成文法律規(guī)則幾乎很少涉及到央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，更多是通過一些不成文的規(guī)則、不穩(wěn)定的政策來實(shí)現(xiàn)上下事權(quán)的劃分，法律尚未對(duì)地方性公共物品和全國性公共物品作出嚴(yán)格的區(qū)別。中央會(huì)下放一些支出型事權(quán)，要求地方為中央的政策推行埋單，或者把一些中央事權(quán)模糊為混合型事權(quán)，地方政府則相應(yīng)地希望將有支出責(zé)任的事權(quán)盡可能上交，把包含了審批權(quán)力的事權(quán)盡可能留在地方。

因此，中央和地方的事權(quán)分配關(guān)系本質(zhì)上是一個(gè)依法執(zhí)政的問題。央地財(cái)政關(guān)系的重塑還有很長的路要走，不會(huì)只停留在支出一側(cè)上，收入的劃分與轉(zhuǎn)移支付的確定都需要規(guī)范化。而且，目前由央地共管的財(cái)政事權(quán)也需要厘清，破解職責(zé)不清互相推諉的現(xiàn)象，最終在幾年后將政府間財(cái)政關(guān)系法治化。