水務企業應用PPP模式探析

王蕾蕾，李 敏

（1.大公國際資信評估有限公司，100125，北京；2.南開大學經濟與社會發展研究院，300071，天津；3.浙江大學，310058，杭州）

水務企業應用PPP模式探析

王蕾蕾1，2，李 敏1，3

（1.大公國際資信評估有限公司，100125，北京；2.南開大學經濟與社會發展研究院，300071，天津；3.浙江大學，310058，杭州）

在分析水務行業可應用的主要PPP模式基礎上，介紹了水務企業采用PPP模式較顯著的財務特點；通過案例分析，描述了PPP模式下政府部門及社會資本的合作方式，以及合作方式下水務企業的運營模式；總結水務企業在采用PPP模式下可能面臨的風險，為水務企業應用PPP模式時起到一定的風險提示作用。

PPP模式；財務特點；案例分析；風險分析

2014年以來，我國大力推廣政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，以下簡稱“PPP模式”）的應用。PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。我國財政部及國家發改委多次發布文件鼓勵推廣PPP模式，包括采取多種措施促進PPP模式的推動、PPP模式操作指南和合同指南、PPP模式的金融支持政策等，并明確指出在城市供水、污水處理、垃圾處理、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域開展PPP項目推介工作的目標、原則、要求、實施、保障等。本文在匯總水務行業應用PPP模式的基礎上，分析了運用PPP模式水務企業的主要財務特點，通過案例分析，總結水務企業可能面臨的風險。

一、水務行業PPP模式匯總

水務項目投資規模較大、水務需求長期穩定、市場化程度與其他公用事業（如電力、熱力）相比較高，適宜采用PPP模式進行開發。水務行業產業鏈主要包含“原水—供水—排水—污水處理—中水回用”等環節。本文主要關注供水及污水處理子行業。供水及污水處理行業主要運營環節包括水務主體工程（主要為自來水廠及污水處理廠）和水務配套設施（主要為供水管網、排水管網）。

PPP模式在水務行業的應用一般通過特許經營模式實現，即社會資本通過支付政府一定費用，獲得水廠一般年限的經營權，通常為30年，經營期滿后將水廠移交回政府。根據水務項目的建設和移交不同，具體可以分為如下幾種模式。

①O＆amp;M模式 （Operations＆amp; Maintenance，即委托運營）或ROT模式 （Rehabilitate-Operate-Transfer，即改建—運營—移交），是政府將城市水務項目委托具有一定技術實務的專業水務民營企業運營，或由民營企業投資對水廠或污水廠進行改造后經營。這種模式下政府部門擁有水務項目所有權，以合同的形式將水務項目運營和維護工作承包給民營企業。例如，政府部門將自來水供水廠或污水處理廠的運營及維護工作外包給專業經營的民營企業，提高自來水廠或污水廠的服務效率和效果。委托運營合同期限一般不超過8年，ROT合同期限一般為20～30年。

②BT模式（Build-Transfer，即建設—移交），是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。民營企業代表的社會資本先行投資建設水務工程，完工后由政府3～5年分年回購。BT模式實質為社會資本墊資建設，可以解決

政府3～5年內的短期融資問題，根據國家2012年 《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，BT模式應審慎運用。這種模式下民營企業既不擁有水務項目所有權，也不負責水務項目的運營及維護。

③BOT模式 （Build-Operate-Transfer，即建設—運營—移交）與BOO模式（Build-Own-Operate，即建設—擁有—運營）。BOT是指社會資本通過投資建設水務項目，在一定年限內運營，通過收取原水輸送費、自來水費或污水處理費等形式回收投資和運營成本，并獲得利潤，期滿后將設施資產移交給政府；BOT合同期限一般為20～30年。BOO則為水務項目不移交的永續運營。如新建自來水廠或污水處理廠，建設完成后，在一定期限內讓民營企業擁有自來水廠或污水處理廠的所有權，并承擔經營和管理業務，可以向用戶收費獲得回報。BOT模式和BOO模式運營中，社會資本在運營水務項目過程中，擁有水務項目所有權，并在其財務報表中得到體現。

④TOT模式 （Transfer-Operate-Transfer，即轉讓—運營—移交）。政府將已建成的水務項目轉讓給社會資本運營，將建設資金回收后用于新的水務項目建設，而社會資本通過經營回收投資和利潤。TOT合同期限一般為20～30年。此外TBT模式（Transfer -Build-Transfer，即轉讓—建設—轉讓）為TOT和BOT的結合，社會資本出資收購政府原有水務項目，并投資建設新的水務項目，達到以舊建新的目的。

⑤其他模式如LBO模式、BTO模式、BBO模式等。LBO模式 （Lease-Build-Operate，即租賃—建設—經營），是政府部門與社會資本簽訂長期合同，讓社會資本擴展并經營現有的城市水務項目；在合同期滿前，社會資本利用向用戶收費等方式收回投資成本并取得合理回報，在合同期間向政府部門繳納租金。這種模式主要側重于政府部門不轉讓水務項目所有權，而讓社會資本參與經營，提高水務項目經營效率。BTO模式（Build-Transfer-Operate，即建設—轉讓—經營），是社會資本為城市水務項目融資并負責工程建設。建設完成后，社會資本將所有權轉交給政府部門，然后政府部門再以長期合同的形式讓社會資本承擔城市水務基礎設施的經營業務。在合同期滿前，社會資本可以通過向用戶收費等方式收回投資成本并取得回報。BBO模式，（Buy-Build-Operate，購買—建設—經營），是政府部門將一部分現有的城市水務項目 （如需要改擴建的自來水廠或污水處理廠）出售給社會資本。在特許權下，社會資本可以改擴建水務項目，并永久經營這些水務項目。

水務項目根據其自身特點及經營環境可以選擇不同的PPP模式運作。對于政府原有的水務主體工程（主要為自來水廠及污水處理廠），如果能夠繼續正常運營，可以采用的PPP模式有服務外包、運營和維護外包或租賃。針對新建的水務主體工程，較多采用BOT和TOT模式以減輕政府部門的資金負擔，并通過引入社會資本改善管理體制和方式，提高運營效率。原有水務主體工程的改擴建，可以運用LBO和BBO模式，對于政府部門來說，LBO模式既避免了轉讓水務項目產權，又實現了水務項目的升級改造，得到社會資本繳納的資金，緩解資金壓力；對于參與的社會資本而言，需要承擔部分投資風險和全部經營風險，社會資本可以利用向用戶收費等方式收回投資成本并取得合理的回報。BBO模式對于政府部門而言盤活了存量水務項目，并解決了資金壓力。在水務配套設施（主要為供水管網和排水管網）的建設和維護方面，由于其資產的公益性且收益回報周期較長，現仍多由政府部門承擔建設及后期維護。在現有的BOT等模式運營的水務項目中，政府部門一般將水務項目主體及水務配套設施整體打包，進行整體建設運營。

二、PPP模式運用下公司財務特點

大部分水務企業除自建并運營污水處理廠外，O＆amp;M、BOT、TOT以及特許經營權模式已成為現有水務企業常用的運營模式，通過以下幾個方面總結PPP模式運營過程中企業的財務特點。

一是資產方面。《企業會計準則解釋第2號》對BOT業務進行了界定，BOT所建造基礎設施不應確認為固定資產，需要對BOT業務中基礎設施的資產屬性進行確定。在基礎設施建成后的一定期間內，公司可以無條件地向合同授予方收取確定金額貨幣資金或其他金融資產，公司在確認收入的同時確認金融資產，一般計為長期應收款；而對于公司完成基礎設施建設且從事經營期間，向獲取服務的對象收取費用但金額不確定的，公司在確認收入的同時確認無形資產。因此，水務企業中以BOT、TOT以及特許經營權運營項目較多的公司，其資產中長期應收款以及無形資產的規模及占比均較大。

總體而言，對于PPP模式的財務處理根據項目資產的所有權歸屬有所不同。若社會資本不獲得項目資產，如O＆amp;M、管理合同模式，則社會資本不確認資產，只按期確認營業收入與成本；若社會資本取得項目資產，如BOT、TOT、ROT等模式，則根據社會資本是否獲得確定金額的回報分別確認金融資產和無形資產。若項目結束時不進行項目資產移交，如BOO模式，則根據社會資本是否獲得確定金額的回報分別確認金融資產和固定資產。

二是收入及成本費用方面。BOT模式中存在項目建設階段，若取得BOT項目的公司自己提供建造服務，

在建造過程中按照 《建造合同準則》確認合同收入和合同費用；若項目公司將建造服務發包給分包商，公司則不確認建造服務收入。在BOT項目完成建設投入運營后，公司則將每年收到的確定金額的回報或不確定金額的回報確認收入，相應的成本費用則主要為BOT形成的無形資產攤銷形成。此外O＆amp;M模式和管理合同方式則每年將委托運營費和管理費確認為收入。

三、案例分析

云南水務投資股份公司（以下簡稱“云南水務”或公司），前身為云南水務產業投資發展有限公司，成立于2011年6月，由云南省水務產業投資有限公司（以下簡稱“云南省水務”）和北京碧水源科技股份有限公司（以下簡稱“北京碧水源”）共同設立的非自然人出資有限責任公司。初始注冊資本為6億元，云南省水務以股權出資3.06億元，北京碧水源以貨幣資金出資2.94億元。2013年6月，公司引入戰略投資者融源成長（天津）股權投資合伙企業（有限合伙）（以下簡稱“融源成長”），2014年7月更名為現名，2015年5月香港聯合交易所有限公司主板成功上市。截至目前，公司股權結構如圖1所示。云南省水務是經云南省人民政府批準，由云南省城市建設投資集團有限公司 （以下簡稱“云南省城投集團”）全額出資設立的以城市水務基礎設施投資、建設、運營為主業的國有投（融）資企業，是云南省政府授權的城鎮污水處理設施建設和運營管理的投融資平臺，是省級水務投資項目的出資人代表及實施機構。北京碧水源擁有強化脫氮除磷膜生物反應器工藝（以下簡稱“3AMBR”）技術的深度優勢并具有行業領先地位，是世界上同時擁有膜材料制造、膜設備制造和膜應用工藝3項技術自主知識產權的少數企業之一，擁有60多項專利技術，技術處于國際領先水平。公司第一大股東云南省水務 （實際控制人為云南省國資委）代表政府部門，北京碧水源作為民營企業代表社會資本，通過合資成立云南水務，云南水務作為項目公司開展具體項目。政府資本的項目儲備+社會資本的技術，為云南水務的污水處理業務發展建立了基礎，具有巨大的增長潛力，與其他競爭者相比具有優勢。

圖1 云南水務股權結構圖

表1 云南水務主要項目模式及主要特點

1.云南水務運營現狀

云南水務的業務主要為污水處理、供水、建造及設備銷售等，公司業務主要采用BOT、TOT、BOO、TOO、BT、EPC以及O＆amp;M項目模式。公司的BOT、TOT、BOO和TOO項目，一般與項目所在地地方政府簽訂30年期的特許經營權協議，BT、EPC以及O＆amp;M項目模式不簽訂特許經營權協議。

云南水務項目通過競爭性談判取得，地方政府一般會成立談判委員

會，并至少有3名候選人參加與政府的一對一談判，談判后政府選出獲勝者，并簽訂特許經營協議。對于TOO項目，還需與政府部門簽訂資產購買協議，并以分期支付的方式購買水務項目相關資產，以取得相應特許經營權。對于BOT及BOO項目，公司需取得特許經營項目所需的相關批文及許可證后，委托設計院進行設計規劃；公司聘請獨立承包商建造水務設施并安裝、測試及調試必要設備及系統；通過對應政府機關檢查后，向地方政府申請試運營；特許經營期內，公司負責運營階段所有運營、維修及維護成本；運營期滿后，將水務項目相關設施移交地方政府。

云南水務的收入則來自運營項目期間通常月結污水處理費及自來水費。對于污水處理項目而言，污水處理收入則通過污水處理量乘以約定價格計算；特許經營權協議一般約定污水處理費，并約定價格調整方式及時間段；此外通常規定保證最低污水處理量及保證最低單價，如公司實際污水處理量低于保證最低量，公司有權按照保證最低處理量向地方政府收取費用，若實際污水處理量超過保證最低量，公司則按實際處理量向地方政府收取費用；公司有權按照保證最低單價收取費用，且該單價不受地方政府向居民或企業所收的污水處理費單價影響。公司自來水供應項目按照實際自來水量乘以自來水費計算。

2.云南水務運營模式優勢及風險分析

截至2014年年末，公司運營的項目數量及公司處理能力如表2所示，由此可見公司污水處理項目主要采取BOT及TOT模式運營，運營期限長，有利于公司保持穩定的收入。根據云南水務的經營現狀，總結公司所面臨的優勢及風險如下：

（1）優 勢

①公司為云南省政府在水務資產的核心投資平臺，強大股東背景有助業務開展。

②公司股東北京碧水源擁有3AMBR技術的深度優勢并具有行業領先地位，因此公司在污水處理及資源化再生利用領域采用領先工藝，具有較好的技術優勢。

③公司完成IPO（首次公開募股），具有較充裕的資金用于未來項目建設以及收購，拓展了公司的融資途徑。

（2）風險特征

①公司BOT/BOO模式需要為水務項目提供資金及建造服務，TOT/ TOO模式公司需要資金收購水務項目，因此對于公司來說，若要拓展新的項目，而公司資金需求量較大，需要進行外部融資，有一定的資本支出壓力。

②公司項目在運營期間，面臨諸多不確定因素，如公司建造設施被政府拒絕驗收、設備價格上漲、人工成本上漲等，公司的收費標準的調整未必能及時反映公司成本的增加，對公司盈利造成一定影響。

③公司新項目的取得受多種因素影響，有一定的不確定性。公司在取得新項目時，需要對當地經濟狀況、水務行業概況進行了解；公司需要與當地政府進行談判，同時面對同行業其他公司的競爭。公司股東對公司的支持體現在公司在云南水務項目占有率較高，但公司在云南省以外區域拓展項目面臨的競爭較大。

四、水務企業應用PPP模式風險分析

PPP模式在水務行業應用較多，2014年在財政部第一批30個示范項目中，水務項目共12個；第二批206個示范項目中，水務項目共27個。水務行業需要PPP模式的加速推廣以促進水務行業潛在需求的釋放，行業內企業也可以通過參與PPP項目實現公司經營范圍的擴張。PPP已成為水務行業發展的主要方式，目前已有大量的PPP項目訂單公示，但是訂單的落實情況不容樂觀，這主要是由于PPP項目在落實過程中具有一定的風險性。

第一，對于政府部門而言，推廣PPP模式的主要目的是降低政府存量債務，減輕財政壓力。但在與社會資本簽訂協議時，缺乏對項目及經營環境的調研分析，可能導致協議中水量與水價等影響盈利的關鍵指標制定不合理，如合同約定水量遠高于實際供水量等，致使政府部門既解決不了融資問題，每年還需支付一定的金額，加重政府財政壓力。同時PPP項目整個周期較長，包含推介期、合作確認期、建設期等，政府部門短期內難以實現借此降低政府債務的目的。

表2 截至2014年年末公司污水處理及自來水供應項目統計（單位：萬t/d）

第二，對于社會資本而言，參與PPP是目前經營環境下拓展業務的重要手段。社會資本作為重要參與方面

臨經營及監管環境變化的不確定因素，其權益保障程度面臨一定的不確定性。近期PPP相關政策頻繁頒發，但大部分都是指導性文件，PPP模式相應的法律法規政策仍不完善。PPP項目在建設及運營過程中，不確定性因素較多，如原材料及人力等成本上升、配套設施建設落后等問題，導致項目成本高于預測，降低社會資本的參與積極性；此外社會資本的運營管理效率低下也會影響社會資本參與方的經營。同時，PPP項目對參與的社會資本也有一定要求，綜合實力較強的社會資本參與意愿不強。

第三，對于水務項目本身而言，由于項目所處地域等不同，導致項目收益率不同，投資回報期長、項目收益率較低的項目在參與PPP模式中不具備競爭力，社會資本參與能動性不強，仍無法解決這些項目的融資問題。

第四，近年PPP模式相關政策不斷發布，與水務項目應用較多的BOT、BOO等模式在項目備案、核準程序或管理上具有不同，新的水務項目在應用PPP模式時，需要關注政策及管理的變更對推行PPP模式的影響。如根據財政部2014年12月頒布的《PPP項目合同指南（試行）》中提到，本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本參與轄區內的PPP項目；針對PPP項目成立的項目公司，政府部門在項目公司中持股比例應當低于50％，且不具實際控制力及管理權。

第五，水務項目后續融資問題。融資能力是衡量企業未來發展潛力的重要因素。PPP模式本就是為解決政府部門融資問題的一種方法，但在政府部門與社會資本就水務項目進行合作后，水務項目仍面臨后續的融資問題。

總而言之，PPP模式的推廣可有效引入社會資本，解決了政府部門的融資問題，同時推動了水務行業的市場化進程。社會資本通過PPP模式，使民營企業成為政府部門的合伙人，并通過上市實現自身規模的壯大，是民營水務企業發展的良好方式。但是水務企業仍需關注可能面臨的風險，提高PPP模式下項目的盈利性，提高自身盈利能力，實現企業的可持續發展。 ■

［1］中華人民共和國國家發展和改革委員會.國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見［R］.2014.

［2］連振璽，陳建明，王榴.城鎮化背景下我國水務與并購運營模式分析［J］.水利經濟，2013（6）.

［3］葛勇，嚴春風，謝紹云.PPP模式下公共項目建設的對策建議［J］.重慶建筑，2015（8）.

［4］葉輝.對城鄉水務項目PPP投資的思考分析［J］.中國水利，2015（16）.

［5］和軍，呂京京.我國水務公私合作（PPP）的風險分擔問題研究［J］.國有經濟評論，2014（9）.

［6］仲娜.公私合營模式 （PPP模式）會計核算探討［J］.財會研究，2015（9）.

［7］楊國化.BOT項目資產屬性及會計核算探討［J］.財會通訊，2015（28）.

［8］中華人民共和國財政部.關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知［R］.2014.

責任編輯 安天杭

Application of PPP model to water utilities//

Wang Leilei，Li Min

Water utilities that adopt PPP model present remarkable financial features when possible Public-Private Partnership（PPP）models are evaluated.After review of typical cases，an introduction is given to publicprivate sector cooperation under PPP model and operation mode of water utilities under this model.Potential risks faced by water utilities under PPP model are summarized that should provide warning for water utilities.

PPP model；financial features；case study；risk analysis

F830.592+TV

B

1000-1123（2016）10-0045-05

2016-03-03

王蕾蕾，主要從事水務行業投融資研究。