公共組織運作如何防止機會主義

李春發+張振超

【摘要】目前我國的經濟、社會體制都處于轉型之中，公共組織在其中起到主導作用，因此構建一個高效、規范運行的公共組織關系著我國社會轉型的成敗。而控制公共組織運轉過程中的機會主義行為是保證其規范運轉的關鍵。因此有必要對公共組織的運作進行行為控制，而委托代理理論能夠控制公共組織運作中的行為，并提出具體的控制策略。

【關鍵詞】公共組織 運作 行為控制策略

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

新中國成立初，我國的一切公共服務都是由政府來供給，因此政府也成為我國公共服務領域主要的甚至是唯一的公共組織。但隨著改革開放的深入，政府在公共服務供給中有一定的局限性，因此一些非政府組織也加入到公共服務供給領域，以滿足社會的多樣化需求，這些非政府組織被稱為是準公共部門，而政府是純粹的公共部門，二者本質上都是為社會公眾提供公共產品和服務，是一種與私人組織相對的概念，不過本文中所提的公共組織主要是指政府這一純粹的公共組織。近些年來，我國公共組織中腐敗、貪腐事件頻發，極大破壞了公共組織的公正性與公平性，侵害了群眾的公共利益，因此解決公共組織運作中的機會主義行為迫在眉睫，這就必須探索公共組織運作中行為控制的策略。

公共組織運作中機會主義的現狀

眾所周知，公共組織的主要職能是提供公共產品和服務，并非單純地追求經濟價值，但在缺乏控制監督以及利己主義的驅動下，公共組織在運作中也會產生諸多機會主義行為。

敗德行為。公共組織中的敗德行為主要為不誠實行為、違法行為、違背道德行為和消極的工作態度。其中，不誠實行為，如偽造公共組織活動中的各種票據，以達到挪用公款、謀取私利的目的；違法行為主要是公共組織成員為了自身利益而以借口不執行法律，或者無限期拖延實施法律的時間，有的甚至為了維護自身利益而重新解釋法律；違背道德的行為主要是指公共組織管理者在決策過程中不以公共利益為重，而是做出有益于其個人、政治盟友、親戚朋友利益的決策；公共組織成員的消極公眾態度便是“不求有功，但求無過”的心態，即在工作中不主動做決策，也不采取實際行動。

短期行為。公共組織管理者為了追求自己在任期內的政績而喜好那些能很快看到成效的建設項目，其目的是為了迅速引起上級的關注，有益于自己的政治前途。在這種管理目的下，公共組織管理者不顧社會發展的長期利益，而以一種掠奪方式追求短期效益。除了功績追求的短期行為外，公共組織管理者還存在在職消費的短期行為，主要表現是他們利用在職職權而動用公款滿足自己的個人消費欲望，浪費國有資源。

共謀行為。公共組織實際上可以看作是社會公眾權力的代理者，而社會大眾是委托者，代理人有最大化代理費用的動機，一旦公共組織的行為缺乏控制，很可能造成特定委托人與特定代理人共謀獲取最大利益的行為。而且在公共組織運作中，委托人和代理人之間并無絕對界限，很多組織成員既是委托者也是代理人，如在行政權力上，很多公共組織上游代理人讓自己的親信成為中下游代理人，從而為自己謀取私利，造成公共組織成員結構親緣化。

委托代理理論在公共組織中運作的可行性分析

20世紀60年代末到70年代初，一些經濟學家在研究企業內部激勵問題與信息不對稱問題時，逐步發展起委托代理理論。委托代理關系主要是指行為主體依據某種契約來雇用或指定其他一些主體為其服務，并賦予后者一定的決策權，前者需要根據后者提供的服務水平支付后者一定的報酬。在這一活動中，授權者便是委托人，被授權者是代理人。催生委托代理關系的因素之一便是專業化和信息不對稱，代理人往往較委托者在某一領域有相對專業優勢和信息優勢。在私人組織中，委托代理理論已經得到較好的運用，在公共組織中卻很少引起人們關注，但實際上公共組織領域同樣存在委托代理關系，適用委托代理理論。

首先，有關公共組織的法律規定使得委托代理理論能夠有效運用于公共組織。美國學者喬·B·史蒂文斯在其著作《集體選擇經濟學》中認為，國會與官僚機構之間便存在委托人與代理人的關系，國會既是官僚機構的上級機構，也是它的委托人，而官僚機構則在公共組織中扮演代理人角色，所以國會有權對官僚機構發布命令，也可以通過激勵制度來控制官僚機構的行為。

其次，公共組織中有著天然的委托代理關系。私人組織出現委托代理關系是社會分工與規模化生產的結果，而公共組織中委托代理關系的出現是由公共組織本身的運作特點而決定的。從本質上來說，公共組織運作的最終目標是實現公共利益的最大化以及實現最大限度的社會福利。從理論上來看，公共組織代表的最廣大人民的利益，也應屬于全體人民，但在具體實踐中，不可能全體群眾都親自去領導、管理、組織、參與公共組織的各項活動，因此就需要一個具體的管理運作機構來代替全體人民去行使這一職能，即是將公共組織的管理經營權交由專業機構和人士，這便產生了委托代理關系。

最后，現代人對于效率的追求也催生了公共組織中的委托代理關系。經濟人理論認為社會個體的行為都是有目標理性的，他的思考與行為都受利益驅動。盡管公共組織代表人民利益，我國也一直強調公共組織成員是人民公仆，其行為要以“全心全意為人民服務”為宗旨，但實踐中，公共組織里包括代理人與委托人，其都是有趨利性的，這一方面導致公共組織在運作中產生機會主義行為，但另一方面也使得公共組織為了追求效率而采取委托代理關系。

公共組織運作中行為控制策略的優化

完善強制性制度建設。制度創造的目的在于讓人們的交往行為在一定框架內進行，而優秀的制度則具有持續激勵個人或組織的功能。強制性制度主要是指法律制度。

首先，要在公共組織內打破平均主義的體制，建立與激勵掛鉤的績效考核機制。目前我國已經在公共組織內部建立一定的績效考核制度，但缺乏實踐性，也缺乏相應的激勵，因此難以有效激發公共組織成員工作積極性的作用。所以，在績效考核制度設計上應加強定量化分析，增加業績評估的可操作性，形成科學的業績評估體系。其次，要完善公共組織的各項人事制度。在我國的公共組織部門之中，存在著一定比例的關系人事，而且由于公共組織部門基本上采取的是終身雇傭制度，這也意味著一旦進入公共組織，便不存在被解雇壓力，這導致成員缺乏積極工作動力。要解決這一問題，需要在公共組織內實施用工解聘制度。最后，還要形成一定的監督機制，保障各項強制性制度的貫徹實施。

構建薪酬驅動機制。在組織之中，影響行為控制的一個重要因素便是薪酬。對于公共組織成員而言，薪酬影響著個體及其家庭的生活水平，也體現了個體在公共組織中的地位與價值。薪酬機制本身的建設并不能帶來直接的經濟效益，而且對于公共組織來說，薪酬還是一項成本支出，但通過有效的薪酬驅動機制建設，能夠控制公共組織成員的行為，使之提升工作效率，更快速的滿足社會對公共服務的需求，進而創造更多社會效益。所以，優秀的薪酬機制不僅能夠激發公共組織成員的工作熱情，也關系到公共組織的整體工作水平。公共組織在薪酬設計上應遵循公平性和競爭性的原則，促使薪酬結構多元化，可以將之分為基本工資、績效工資、福利以及獎金四個組成部分。

加強道德自律建設。要培養公共組織成員的這種道德自律可以從三個方面入手：首先，要培養公職人員的責任意識與平等觀念，其應該意識到需要為自己的行為負責，而且公民個體在法律上都是平等的，其需要在行政事務處理中保持公平與公正。其次，要加強公職人員的思想政治教育，使之形成正確的價值觀與人生觀，在這一過程中要注意發揮典型模范的帶動作用，典型模范代表著高尚的人生境界與先進的信念，能夠激勵個體以典型為榜樣，不斷提升自己。最后，公共組織成員要樹立正確的職業觀，意識到自己的行政權力來源于群眾，因此必須全心全意為人民服務。同時要提高公職人員違法的心理成本，使之意識到其在公共組織中的機會主義行為不僅要受到法律嚴懲，更將面臨輿論譴責，個人的名譽也將不復存在，還將受到個人良知的折磨，這種心理成本也能夠降低公職人員產生機會主義行為的概率。

（作者分別為天津理工大學管理學院教授、天津理工大學管理學院碩士研究生）

責編/王坤娜 孫垚