水務糾紛的化解之道

楊英法

【摘要】處理水務糾紛，是人類長期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務糾紛的行政法律機制和民間自我協調機制，積累了解決、調處水務糾紛的豐富歷史經驗，借鑒歷史經驗有效處理我國當前的水務糾紛，有助于優化區域水資源合理配置，并維護社會的和諧穩定。

【關鍵詞】水務糾紛 歷史經驗 水務管理體制 【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

水是生命之源，為人類生產生活所須臾不可缺。旱則爭相引水，澇則爭相排水，在水資源的開發、利用和管理過程中，相關當事人因利益沖突而極易引發糾紛。處理水務糾紛，是人類長期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務糾紛的行政法律機制和民間自我協調機制，積累了解決、調處水務糾紛的豐富歷史經驗，借鑒之以有效處理水務糾紛，是可行選擇。

中國古代水務糾紛處理的兩種機制

中國古代以農立國，對農田水利設施高度重視，不僅修建過眾多舉世聞名的水利工程，且逐漸建立起完善的水利行政與管理機制。在古代生產技術條件下，水對農業生產和百姓生活的意義異乎尋常，故民間因水而生的糾紛經常出現。在處理頻繁發生的水務糾紛中，中國古代積累了豐富的歷史經驗，不僅形成了解決民間水務糾紛的各級水政機構，而且擁有由水權法律和水權習慣構成的水政法律規范體系。

中國民間一直存在以爭訟為恥的傳統思想，且官方也存在無訟和惡訟思維，故民間水務糾紛若不涉及命案或嚴重干涉，當事雙方一般并不愿意對簿公堂，而是選擇依靠地方士紳等鄉村精英予以協調解決，爭取做到“以和為貴”。然從水務糾紛的處理機制來看，中國古代主要存在兩種解決模式。一方面，對于一般的民間水務糾紛，往往依靠士紳、渠長和鄉約等地方精英自行調處；另一方面，對于情節嚴重、關涉較大的水務糾紛，可通過國家行政法律機制解決?？h衙承擔了民間水務糾紛的主要審斷工作，若不服判決，還可向州廳等上級衙門上訴。中國古代水政法律較為粗疏，且以懲處水利犯罪為主，直接對水務糾紛進行民事規范的條文很少。對此，州縣衙門在審處水務糾紛案件時往往依據地方水權習慣或灌區水利法規并參酌情理論斷。

當前水務糾紛處理存在的問題

水權確權改革遲緩，難以借助市場機制對水資源進行合理配置。目前，我國的水務管理工作主要憑借各級水務局構成的行政體系進行統一協調管理。對于因農田灌溉、城鎮供水、工業用水等產生的水務糾紛，一般由所屬縣市水務局或對河道流域進行統一管理的水務局進行行政調解。從解決模式上看，未超出傳統水務糾紛一般由縣衙長官進行調解的范疇，只不過隨著現代行政體系的完善，水務糾紛處理的部門歸屬更加明確。從世界范圍來看，水務糾紛的處理一般要在水權明晰的基礎上依法調處或裁決。然而在我國，水資源屬于國家所有，民眾只享有河流湖塘等水資源的使用權。因水權歸屬不明確，農村中普遍存在“水資源屬于國家，不用白不用”的觀念，以致民間水務糾紛較為普遍，各地在水資源的開發中也存在重使用而輕保護乃至浪費水源的問題，也難以借助市場機制對水資源進行合理配置。

水務糾紛呈現多樣化趨勢，但部門歸屬并不一致。對于各類水務糾紛，我國現行的水務管理體制存在部門歸屬不一的問題，如對于傳統的民間灌溉水源糾紛，一般歸各級水務局處理，對于水污染、水生態破壞等水環境問題引發的水務糾紛，則一般歸環境保護部門管轄。行政管轄的分頭存在，明顯降低了水務糾紛的處置效率，且不利于充分調動相關行政資源構建水務糾紛的統一應急處理機制。

水務糾紛處理的法律機制不健全，司法適用的靈活性與原則性拿捏不準?，F行《水法》主要側重為水資源開發、水環境保護和水務管理，而缺乏對水務糾紛處理的具體規定，且因我國水權歸屬不夠清晰，對于很多水務糾紛的處理也很難依據現行《水法》進行裁決。另外，在現行水務司法中，一些部門對司法適用的原則性與靈活性拿捏不準。水務糾紛大多與水域的自然特點和使用歷史有關，其實諸多農村的水務糾紛并不完全適用法律裁決，而只能依靠行政調解或其他社會機制予以協調解決。此外，其他與水相關的幾部法律如《防洪法》《環境保護法》和《水污染防治法》，雖已意識到水問題的存在，但對水務管理立法重要性的認識仍顯不足，且水務管理分屬水利、建設、環保等部門負責，至今尚缺乏一部協調水務糾紛民事關系的專門法。

借鑒歷史經驗，處理現實水務糾紛

第一，依據水問題新特點，構建水務糾紛處理的統一管理機制。當前，經濟發展與水資源短缺的矛盾也越發突出，水務糾紛不僅依然存在且呈現出多樣化趨勢。當前，水務糾紛除傳統的民間農業灌溉糾紛外，還出現了因水環境問題引發的水污染糾紛等新現象。然水務糾紛的行政管轄卻分屬水利、環保和水建等不同部門?，F代行政機構設置雖然不能完全依仿古代，以地方行政長官總覽一切，但各部門之間至少應當構建穩定的信息共享和共同平臺，形成水務糾紛處理的聯動協調機制。

第二，推動水務管理立法工作，出臺水務糾紛處理的專業法規。古代，官方和民間都存在惡訟、息訟心理，民間水務糾紛一般不通過司法途徑解決。只是在民間水務糾紛牽涉命案或干涉重大，才會采用司法渠道解決。歷史上形成的處理水務糾紛的習慣，成本低且切實有效，今天仍應尊重和利用。不過，現在已進入法治社會，在當今的水務糾紛的處理中，應當加強依法管理意識，加強水務立法與水務管理新情況、新問題的配套互動，推動水務管理的立法工作，為水務管理提供法律保障。同時，水務糾紛一般屬于民事糾紛，應當針對水務糾紛的現狀，出臺一部專業規范水務糾紛民事法律關系的法律，借以提升水務糾紛法律處理機制的針對性。

第三，依靠民間社會團體，構建水務糾紛的自我調解機制。古代水務糾紛多發生于農業灌溉區域的家族之間、村鎮之間乃至縣域之間，此類范圍多為國家行政力量控制薄弱的地區，國家對此類地區的控制必須依靠士紳、鄉約等鄉村精英得以實現。因而，在古代的民間水務糾紛中，地方士紳、堰長等鄉村精英往往能發揮關鍵作用，實際負責大部分民間水務糾紛的調解事宜。鄉村精英往往本著“以和為貴”的原則居中調處，且具有一定的社會威信，不僅可以使水務糾紛得以有效化解，而且有助于促進民間和睦。如今，我國的社會結構正在發生深層變化，民間鄉紳等傳統精英階層已經消失。但是一定社會范圍內，擁有一定社會公譽和公信的權威組織或個人依然存在，尤其是村鎮社區組織可以承擔農村家族和村鎮之間的水務糾紛協調工作。若發生水務糾紛，完全可以借助各級鄉村、社區自治組織參與調處，尤其需要構建起水務糾紛處理的民間自我協調機制。

第四，推進水權體制變革，構建水資源配置的市場機制。在古代，江河湖塘所流經的村域，除國家負責管理的大型水利工程和大江大河外，一般的鄉村渠堰河道、水塘湖泊等一般擁有明確的歸屬，或屬于一村所有，或屬于村內某個家族所有，且這種產權歸屬關系一般在渠冊、水例等民間鄉約中得到確認。故而，民間水務糾紛的處理實際上存在產權明晰的制度環境，無論采取何種處理方式，相對明確的水權都為此類紛爭的解決提供了基本條件。在我國當前的水務管理中，水資源理論上歸國家所有，而所謂水務糾紛實際是水的使用權紛爭。在水權國有體制下，民眾必然認為都享有平等的使用權，此種認識既是導致民間水務糾紛發生的根源，也是制約糾紛處理的障礙。實現所有權與經營權分離是市場經濟條件下提質增效的重要路徑。對此，應當堅定推進水權體制變革，進一步明確城鄉河道、水塘等水源的所有權，堅持誰擁有、誰治理、誰保護、誰受益的原則，結合當地經濟發展水平和水資源特點，形成合理的水資源價格生成機制，依靠市場機制對水資源進行合理配置。

（作者單位：河北工程大學）

【參考文獻】

①丁渠：《我國古今水事糾紛解決方法的比較研究》，《中國農村水利水電》，2008年第2期。

責編/潘麗莉 孫娜