軟法在社會公益組織中的“柔性”作用

肖璐

【摘要】社會公益組織發展步入了快速發展期，但是曝光于各媒體的一系列丑聞事件，卻使公益組織發展陷入困境，不利于公益事業的健康發展。因此，應從軟法視角明確社會公益組織發展方向，建立相關的制度，推動社會公益組織健康發展，提高我國公益事業發展水平。

【關鍵詞】軟法 社會公益組織 制度

【中圖分類號】DF127 【文獻標識碼】A

我國社會公益事業在媒體推動下，發展步入“黃金期”，尤其是伴隨媒體力量的不斷進步，社會公益、熱點事件在實現向大眾傳播的同時，也讓社會公益組織贏得了社會力量的廣泛支持。但是見諸媒體的各類有關社會公益組織的丑聞事件，卻給公益事業蒙上了陰影。同時，伴隨社會公共治理的發展，純粹運用硬法來治理，難以獲得好的治理效果，而應嘗試引入軟法，彌補硬法的缺陷，提高了社會自治能力，開創社會公益組織的法治化建設新常態。

軟法有助于提升社會公益組織自治能力

現代公共治理模式強調對國家、社會之間的關系進行解構，注重社會的自治能力。政府鼓勵涉及利害關系的人員積極參與到經濟、政治、文化、社會等全面治理范疇中，并對其予以支持。在治理的進程中，政府與非政府組織需要彼此優勢互補，構建友好合作的關系。在開展社會治理的過程中，硬法不僅程序制定嚴格，而且耗費時間長，要件也極為繁瑣。相對而言，軟法在制定與修改的進程中，是動態循環的過程，尤其是軟法所展示的協商性，讓其更具有自我調節能力。軟法是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規范。如法律、法規、規章中沒有明確法律責任的條款；執政黨和參政黨規范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規則、原則；行業協會、社會團體規范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規則、原則等。在我國社會公益組織發展的過程中，出現了一些問題，發展陷入尷尬境地，如果依靠硬法在較短時間內不能有效解決這些問題，而借助軟法，對社會公益組織治理方面的問題提出處置決策，將提升社會公益組織自治力，推動社會公益組織健康發展。

社會公益組織本質是組織成員在自愿的情況下，通過社會自發開展公共產品的提供。社會公益組織能有效幫助政府科學分配服務資源，調節社會成員享有的公共服務資源。也就是說，政府與公益組織之間，是在強調獨立、平等的基礎上開展合作，讓雙方發揮最大效用，實現價值增值，確保政府、社會公益組織利益實現最大化。但從當前的實際情況來看，社會公益組織與政府的地位依舊未平等，當前的政體改革也并未再次界定兩者之間的關系。因此，嘗試從軟法的視角來看待社會公益組織定位問題，將有助于開創社會公益組織治理的新路徑。

軟法規制社會公益組織的未來導向

將媒體監督機制引入正軌。媒體監督是公眾監督的重要形式，對社會公益組織治理發揮了監督作用，也有利于推動社會公益組織發展改革，尤其是以政府為主導組織的自我完善。但是，媒體監督本身也存在諸多不足。譬如，個別媒體本身也是為了簡單迎合消費階層。在進入市場經濟發展時期，媒體成為社會利益的重要單元，其也考慮經濟利益，在對所代表的公共利益開展輿論監督的同時，也開展自我推銷，提高知名度。但這往往容易出現炒作新聞事實，尤其是關注一些社會公益組織發展的丑聞事件。應設計出一種機制，讓媒體監督能持續客觀對社會公益組織開展監督，大大提升媒體公信力和傳媒形象，獲得好的監督效果。

引導捐贈者行使監督權。捐贈者是社會公益組織資金的主要來源，對其資金流向享有監督權利，這在我國頒布的《公益事業捐贈法》中進行了明確規定。但是在實際生活中，捐贈者并沒有真正關心社會公益組織如何去使用捐贈款。從行為動機理論看，捐贈者并不關注捐贈結果，純粹意義上的道德利他者并不過分關注付出。而從捐贈者本人來看，其期待精神利益在捐贈完成后就已經實現，具體的經濟利益并不去強調取得經濟回報。從上面的論述可知，大部分的人并不去行使個體監督權。因此，引導捐贈者行使監督權，去期待其可獲得的現實利益。

完善政府的監管。在對社會公益組織進行監管的過程中，政府作為強有力的保障方，需要履行監管義務，但是由于監管的權責在分配上存在不明確、立法滯后以及利益勾結等多個方面的原因，政府監管部門并未真正發揮其監管作用，特別是監管部門考慮到高昂的監管成本，降低了對社會公益組織監管的積極性。考慮到硬法制度下，政府監管部門之間存在不協作，不承擔責任的情況，這就需要引入軟法，強調其自律屬性與協商機制，讓政府監管部門之間更好開展合作，發揮監管自律性，有效降低監管成本。

軟法規制社會公益組織的制度思考

社會公益組織軟法應在立法機關備案，將“軟法”列入法治范疇。社會公益組織的軟法不僅是實現自治的重要依據，也是可以借鑒與利用的重要立法資源。社會公益組織制定的軟法中，包含普遍性規定，尤其是該行業被大多數的社會公益組織認同的慣例，可以漸漸轉化成法律法規。在當前的社會公益組織管理體制中，社會公益組織軟法需經主管部門審核，并且報社會公益組織登記，管理機關批準。但實際上，業務主管以及登記單位，并不會去關注軟法的運作，更多關注資金流向、業務開展情況。為此，需要將社會公益組織軟法交由人大給出修訂意見，確保立法機關能掌握社會公益組織開展服務的具體情形，掌握對社會公益組織治理中出現的法律問題。其次，將“軟法”列入法治范疇。在科學處置軟法和硬法的關系上，可以借助國家層面的法律對其進行規制，特別是社會公益組織在今后的管理中，具體的細節需要社會公益組織通過行業規范、自治章程以及行會守則等加以規制。

構建社會公益組織治理的民主機制。社會公益組織在實施軟法治理的過程中，要倡導民主機制，也就是強調通過廣泛的參與、全面的溝通以及信息的公開來形成合意。尤其是在政府主導的公益組織制定的軟法，其信息應該對所有社會公益組織開放，通過代表座談會等形式，廣泛征求各個方面的意見建議，確保利益表達的充分性，充分考慮各方利益，體現社會公益組織的意志。因此，構建社會公益組織治理的民主機制，有助于提高軟法的實效性。

制定內部審計制度，引入評估機制。和政府推行的外部審計存在一定差異，社會公益組織內部審計，雖然實效性不強，但是由于更富有專業性與針對性，能對外部審計起到很好的補充作用。尤其是對規模小的社會公益組織可以借助通行的社會公益組織內部審計制度，對其進行審計，起到很好的指導作用。對于“紅十字”等官方組織，可以嘗試由官方牽頭，制定審計制度。同時，對于中小型公益組織來講，也可以由官方組織審計，重點是從軟法的實際出發，對審計工作提供全面的指導與幫助，給予積極配合，確保審計工作順利完成。其次，引入評估機制。評估機制是對備案的社會公益組織展開第三方的評估與監管，判斷其是否具有公益屬性，然后將認證報告提交民政部門，有助于全面推進社會公益組織登記制。從監管的視角來看，作為獨立監管機構，通過和社交媒體的合作，定期對社會公益組織開展審計，這一靈活監管方式，在全面降低監管成本的同時，也全面提升了外部監管的主動性。

（作者單位：銅仁學院社會發展學院）

【參考文獻】

①王東楠：《軟法視角下的社會公益組織治理》，《北京交通大學碩士學位論文》，2015年。

②周秋光、彭順勇：《慈善公益組織治理能力現代化的思考：公信力建設的視角》，《湖南大學學報（社會科學版）》，2014年第6期。

③黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》，2015年第9期。

④吳津、毛力熊：《公益組織培育新機制——公益組織孵化器研究》，《蘭州學刊》，2011年第6期。

責編/高驪 肖晗題