基于政府與市場關系的養老保險制度改革探析

摘要：文章從養老保險中政府與市場的關系及演變、我國養老保險中政府和市場關系的演談起，分析了我國養老保險中政府和市場之間存在的主要問題，提出了完善養老保險中政府與市場關系的對策。

關鍵詞：政府；市場；養老保險制度；改革

一、 養老保險中政府與市場的關系及演變

1. 政府主導階段。隨著社會化大生產的發展，市場經濟的周期性和波動性、以及個體稟賦差異所帶來的不確定性和侵害性風險不斷加劇，傳統的分散的“宗教—慈善”式的社會保障已不足以應對日趨嚴重的社會分化。為了維持社會穩定和諧，德國吸納了新歷史學派的國家干預思想，認為凡是個人努力所不能達到或不能順利達到的目標，都理應由國家來實施，率先在世界上建立了最完備的工人社會保障計劃，政府開始介入社會保障。

進入20世紀后，福利經濟學和凱恩斯國家干預主義先后興起。福利經濟學認為在國民收入的分配上，同等數量的收入或貨幣，對于窮人的“邊際效用”要比富人大，主張通過對富人征收累進稅和遺產稅、擴大社會救濟等實現收入再分配，促進經濟增長，增加社會福利。凱恩斯認為市場已失靈，單純依靠市場的自動調節已難以應付資本主義。主張政府通過累進稅和干預社會福利領域等辦法重新調解國民收入的分配，解決有效需求不足，實現宏觀經濟的均衡。受其影響，政府開始深入介入社會保障，并形成福利國家。

2. 市場主導階段。早在18世紀～19世紀，以邊沁為代表的自由放任主義，認為如果讓每個人都能按自己的理性自由地追求個人利益，就能得到最大的幸福。主張國家不干涉社會保障。進入20世紀后，以哈耶克為代表的新自由主義進一步反對國家對社會經濟生活的干預，提倡社會保障私有化。哈耶克將社會保障分為確保維持基本生存需要的有限度保障和保證某種生活水平的絕對保障。針對有限度保障，哈耶克認為政府實施公共行動是應當并可行的，但反對把收入再分配作為社會保險制度的目標。他認為社會中的平等只能是機會的平等，而絕不是財富分配上的平等，反對強制性社會保障，認為社會保障制度以統一、規范的標準剝奪了個人的選擇權，構成了對個人自由的威脅，導致社會保障制度的自我膨脹和效率低下。家庭和自由競爭的市場才是最佳福利提供渠道，只有當這兩個渠道無法發揮作用時，國家才應該暫時介入。

自由主義者的預言不幸得到應驗。20世紀70年代福利國家相繼出現“政府失靈”問題。一方面，在高保障待遇下出現逆向選擇，社會上出現了很大一部分自愿失業者，形成龐大的社會閑散階層和食利階層，社會勞動和生產總量下降。另一方面，國家公共財政負擔過重，經濟發展陷入停滯。市場的作用再度被提起，從20世紀70年代中期以后，一些福利國家陸續進行改革調整，開始大幅度削減福利支出，縮小政府作用，推進福利私人化建設，市場逐漸成為重要的供給者。

3. 政府與市場共擔階段。自20世紀90年代以來，社會貧富分化引發的社會矛盾再度加劇，很多國家意識到僅靠政府或市場都不能很好解決社會保障問題，一條介于市場和政府之間的“第三條道路”出現。他們認為，單靠政府為公民提供社會保障已不可能了，政府應營造一種靈活的、以提高人力資本為目標的制度框架，各私營機構、非政府組織與政府圍繞社會的整體目標展開合作，分別做出各自貢獻。個人義務也應該不斷延伸，應當履行自己尋找工作機會的義務，通過勞動市場參與，實現包容。

一種以社會投資、選擇性和公私合作為導向的多元化的混合型福利開始出現。1994年世界銀行正式向各國推薦“三支柱”養老保險體系。第一支柱公共養老保險，由政府主導并強制執行，保障基本養老。第二支柱補充養老保險計劃和第三支柱個人儲蓄性養老計劃，由市場主導，共同提高養老保障水平。

二、 我國養老保險中政府和市場關系的演變

1. 政府主導的國家基本養老保險階段。改革開放前，受歷史因素的影響，形成了只面向城鎮勞動者的退休養老制度。這種制度由國家單方負責養老保險的供給。職工無需繳納養老保險費，機關事業單位職工的退休養老經費完全由國家財政撥款，企業職工的退休養老經費從企業生產收益中支付，列入營業外支出。采取現收現付財務模式，按單位封閉運行。采取分立的管理制度，機關事業單位職工與企業職工兩個系統并行，分割管理、分割實施。

這種制度在當時被看成是社會主義制度優越性的具體體現，強調公平權益，福利色彩深厚。但是其非社會性、單一層次性和單向責任性的內在缺陷導致養老嚴重依賴政府、效率低下、替代率不斷攀升，不具備可持續性。

2. 政府與市場共擔的養老保險階段。20世紀80年代以后，隨著經濟體制的改革和職工隊伍老化，原有養老制度缺陷日益暴露，國家進行了改革，徹底打破了由政府和單位主導的養老保險模式，由單位化走向社會化。1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，明確由勞動部、人事部、民政部分別管理城鎮企業職工、機關事業單位職工和農村養老保險，確定養老保險社會統籌改革，走向社會化。

創建統賬結合的基本養老模式。1997年國務院頒發《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，建立了“社會統籌與個人賬戶相結合”保險模式，采取國家、企業、個人三方共同負擔養老金。企業與職工均按照一定的比例繳納養老保險費，繳費被分解成兩個部分，分別記入社會統籌基金賬戶和職工的個人賬戶，職工的退休待遇則來源于社會統籌部分的養老金與個人賬戶上的積累額。社會統籌采取現收現付制，個人賬戶實行基本積累制。

建立“三支柱”養老保險體系。1993年在中共十四屆三中全會通過《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中，明確提出建立多層次社會保障體系。由政府主導并負責管理的基本養老保險構成第一支柱，政府倡導但由企業自主發展的企業或職業年金構成第二支柱，團體或個人自愿購買的商業保險構成第三支柱。

3. 政府與市場相結合的養老模式的擴大。2009年和2011年，國家展開了新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險試點，將統賬結合的模式擴大至農村居民和城鎮非從業居民，從而形成城鎮企業職工基本養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度、新型農村社會養老保險制度幾個獨立的系統。2014年2月政府加大整合改革，計劃于“十二五”末，在全國基本實現新型農村和城鎮居民社會養老保障制度合并實施，統稱為城鄉居民基本養老保險制度，實現城鄉之間繳費標準、管理服務以及信息系統的統一。同時，可與城鎮職工基本養老保險制度互相銜接。

統賬結合和多層次養老保險構建了一個互補的政府和市場關系。一方面，政府全面承擔養老保險的管理職能。將原先由單位和企業承擔養老之責納入自身行政職能，提高政府效率。同時，將單位和企業從社會保障的負擔中解放出來，有利于增強他們的市場競爭力，間接促進市場機制發展。另一方面，市場機制納入養老保險，有利于減輕政府在福利供給中的財政負擔，提升養老保險的供給水平。同時，激發職工自我養老保障意識，強調勞動貢獻差別，形成調動勞動者積極性的激勵機制。

三、 我國養老保險中政府和市場之間存在的主要問題

1. 政府兜底思想嚴重，自我養老保障的市場意識不強。我國養老保險制度改革的初衷是服從和服務于經濟體制轉軌和國企改革的需要，在指導思想上具有極強的工具理性色彩和功利性傾向，缺乏整體的設計和長遠的戰略性思考。我國目前實際上存在兩種養老保險模式。一種繼續沿襲政府主導的國家基本養老保險模式。保險費用基本由國家和企業負擔，個人不交納或交納低標準的養老保險費，主要指機關事業單位職工的基本養老保險。另一種采取統賬結合養老模式。保險費用由個人、雇主共同繳費，政府依法撥款予以補助。城鎮企業職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險歸于此類。兩種模式采取不同的繳費機制，享受不同待遇水平，其中機關事業單位養老金是職工養老金的2倍～3倍，是城鄉居民養老金的10倍～20倍。

一個人對自身福利程度的看法，并不取決于絕對收入水平，而是取決于同別人的收入比較。機關事業單位福利國家型的基本養老保障，影響了民眾對基本養老公平底線的期望，加重對政府的依賴心理，政府和民眾更關注于基本養老的公平性和替代率的提高，而忽略加強養老保險市場機制的建設和民眾自我保障意識的提升。

2. 第一支柱基本養老保險中政府缺位越位，市場淪為工具。第一是轉軌成本模糊，個人賬戶運作受阻。在國家基本養老保險向統賬結合的新養老制度變遷過程中，原已退休的人員和在新制度建立之前參加工作，建立之后仍在職的人員，他們沒有或只有部分個人賬戶的資金積累，其養老保障構成了制度變遷的轉制成本。對這一部分成本，政府未留有明確的資金安排和渠道。為了支付這部分人的養老金，部分政府采取養老保險責任后移方法，挪用新制度后參加工作的人員積累的個人賬戶資金，從而導致新制度下的個人賬戶形成巨額的空賬。原設想的社會統籌與個人賬戶相結合的模式，實際上又回到最初的現收現付制，市場機制淪為一種工具，導致改革結果與原先的改革意圖之間產生嚴重的背離。

第二是養老保險基金未能充分展開市場化運作。出于資本安全的顧慮，國家規定養老保險基金一般存入銀行或買賣國債以及其他具有良好流動性的金融工具，同時要求銀行存款和國債投資比例不得低于50%，且銀行存款比例不得低于10%。養老保險基金不能投入收益率高的金融市場，使中國養老基金的投資收益率還不到3%。考慮到通貨膨脹的影響，我國養老基金的收益率甚至為負值，嚴重影響了基金運行效率，使個人賬戶的市場激勵功效大打折扣。

第三是市場不統一，機制僵化。我國養老保險制度改革是自下而上推進的，各地養老負擔、統籌層次、征繳體制、繳費比例方面不統一，在制度上表現出非正規性和很大的隨意性，形成制度分割狀況，導致勞動者跨地區轉移接續困難，降低了參保人的參保意愿，使部分企業和流動性較強的勞動者游離于養老保險制度設計。市場創新性不足，政府許多規范無法適應復雜多變的環境，阻礙市場作用的發揮，降低效率。

3. 市場化運作的第二和第三支柱中政府擠出效應明顯。這兩支柱完全采取市場化運作，是基本養老保險之外，用以提高養老保險水平的重要渠道。這兩支柱如能快速發展，將極大緩解基本養老保險的壓力，保證養老保險制度的可持續性。雖然我國養老保險制度由原來單一依靠政府走向多層次化，但過重依賴政府的狀況并沒有改變，政府主導的第一支柱基本養老保險承擔過多養老之責。目前我國基本養老、企業年金和個人儲蓄養老三者養老金替代率比例大約為6∶1∶3，遠高于國際水平。

為了維持基本養老的高替代率，我國基本養老繳費率很高。我國基本養老繳費率大約個人8%，企業20%，合計繳費率達28%，個別老齡化嚴重的地區如上海達到30%。世界平均繳費水平在15%以下，即使是老齡化嚴重的歐洲發達國家，繳費率一般也在20%左右。企業負擔沉重，一般企業在繳完基本養老費率之后，已無余力再發展企業年金，擠出效應明顯。截止2012年企業年金積累基金占GDP的比重沒超過0.8%，遠低于美國66%（2005年）的比重。企業年金覆蓋范圍非常小，淪為“富人俱樂部”。有能力發展企業年金的企業大都集中于沿海地區和一些電力、石油等大型國有企業。同樣，基本養老承擔過多養老之責也排擠了商業保險的發展，民眾自我保障意識不強，我國人均商業養老保費僅為國際平均水平的1/10，美國的1/70。

四、 完善養老保險中政府與市場關系的對策

1. 理順政府和市場關系，明確劃分政府與市場的責職和界限。

（1）政府要承擔起歷史職責，解決轉軌成本問題和市場管理不統一問題。轉軌成本成為當前制約養老保險改革的瓶頸，政府需將隱性的轉軌成本顯性化，合理設計有效制度，根據承擔能力，將轉軌成本在各級政府、單位和個人間合理分攤。同時，努力提高養老保險統籌執行力，解決好險種間及地區間的過渡轉移銜接問題，打破區域壁壘，統一繳費、統一管理、統一計發，建立全國統一的養老體系。

（2）調整基本養老保險中政府與市場的責職，構建公平的基本生存養老保障。建議將基本養老保險中的社會統籌和個人賬戶分開管理。社會統籌領域由政府主導和管理。個人賬戶中，在強制性規定一個最低交納數外，更多由市場主導，政府監督。在社會統籌部分，一方面要強調基本生存性和救濟性，政府要提供維持民眾生存最低限度的收入，確保任何一個人“即使沒有其他經濟來源，社會保險提供的基本生活最低收入也足以滿足人們的基本生活需要”。另一方面要強調公平性。在社會統籌范圍內不因民眾身份、行業或地域差異而區別對待，確保基本生存保障權的絕對平等。

（3）在市場發揮作用的二、三支柱中，需加強政府引導和政策鼓勵。政府可以制定相應的稅收優惠政策，允許企業和個人參與的養老計劃在一定限額內享受稅收優惠，調動企業和個人養老積極性，增強社會成員的保障意識，鼓勵商業保險公司的發展。同時，在維護商業保險市場的公平競爭的同時，加強規范保險市場，提升商業保險中的福利色彩。

2. 加強市場法治建設，完善監督，構建激勵相容的市場體系，提高市場的有效性。

（1）政府要致力于維護市場秩序。政府要將市場視為養老保險制度中不可或缺的力量，充分發揮市場的積極作用而不僅僅作為一種工具。加強對政府隨意性行為的有效約束，塑造有序、公平、法治的市場競爭環境。同時，要強化市場主體間的競爭意識，承擔監管責任，引導和發揮市場機制對養老保險建設的積極作用。

（2）充分發揮各界力量，做好養老資金的保值增值工作，提高市場效率。在養老資金運營中，政府應制定相關政策充分發揮資本市場、私營保險公司或者企業各界的力量，引入競爭機制，建立養老資金風險調劑基金，加強監管。通過競標等形式選擇投資運營機構，多元化引入競爭機制來提高養老基金運營效率，并將養老金監管逐步納入金融監管的統一框架。

（3）加強市場制度層面的激勵設計，構建一種激勵相容的養老保險體系。在基本養老保險的個人賬戶領域和第二、第三支柱市場化操作的領域內，按照機制設計原理，在不了解所有個人信息和利益訴求的情況下，以較小的成本充分激發民眾自我提升養老生活水平的積極性和創造性。充分發揮市場自由，允許每個參與者在自由選擇、自愿交換等分散化決策條件下，以開放地靈活方式參與到養老保障體系中，并按照自利原則制訂個人養老保險目標，最終提高養老保險運行效率，實現養老目標。如對個人賬戶，政府只要努力監督和控制好個人賬戶積累基金的回報率，在一定額度范圍內，放開個人賬戶退休年齡的限制、繳納形式和方法的管制，實行多交多得。

3. 加強投資型政府建設。政府除了管理者的角色外，還要充當投資者的角色。政府不僅提供必要的資金支持和物質援助，還要改變以往對養老保障的救助方法，由對風險補救的投資轉向提高人們預防風險的能力。通過創造更多地就業崗位，制定有利于工作流動的政策，幫助更多人員參與勞動市場。只有促進就業加強社會凝聚力，才能實現養老保險的可持續性發展。政府可將公共支出逐漸從經濟和物質的援助轉向對就業和教育的支持與發展，通過向“投資人力資本”方向傾斜，努力創造更多就業崗位，從過去的“通過為人們提供不失尊嚴的收入來使他們被社會包容”，向“通過使他們參加工作而被社會包容”的方式轉變，提高公民的自助自救能力。

參考文獻：

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3.梁祖斌.演變中的社會福利政策思維——由再分配到社會投資.中美社會福利比較.濟南：山東人民出版社，2012.

基金項目：教育部人文社科基金項目“經濟增長中資產泡沫的分類、選擇與剔除”（項目號：11YJC790121）；上海市教育委員會科研創新項目“資產泡沫的分類、選擇與剔除：對BAKG分析范式的挑戰”（項目號：12YS186）。

作者簡介：徐華，南開大學經濟學博士，上海政法學院經濟管理學院副教授。

收稿日期：2014-08-19。