加強(qiáng)憲法監(jiān)督是全面推進(jìn)依法治國的根本保障

韓大元

加強(qiáng)憲法監(jiān)督是全面推進(jìn)依法治國的根本保障

韓大元

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將“加強(qiáng)憲法實(shí)施”作為落實(shí)全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的首要任務(wù)，提出“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，突出了人民的主體地位，進(jìn)一步要求“全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政的能力和水平”。在實(shí)施“十三五”規(guī)劃的過程中，要堅(jiān)持依法治國，充分發(fā)揮法治的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性和保障性作用。其中，憲法能否得到有效實(shí)施將成為全面實(shí)施依法治國的核心與關(guān)鍵問題，直接關(guān)系國家發(fā)展戰(zhàn)略。

憲法實(shí)施是將憲法文本落實(shí)到社會(huì)生活、國家政治生活中的一套觀念和制度。憲法的生命力既表現(xiàn)為內(nèi)容的科學(xué)性，同時(shí)也表現(xiàn)為實(shí)施的過程與效果。制定憲法的目的是為了實(shí)施憲法，使憲法的原則和內(nèi)容在社會(huì)生活中得到實(shí)現(xiàn)。如果連憲法實(shí)施都得不到保障，制定再多的法律條文也會(huì)失去意義；如果憲法得不到有效實(shí)施，社會(huì)生活中存在的違憲行為無法得到懲處，憲法權(quán)威必然流于形式。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于全面推進(jìn)依法治國，在全社會(huì)建立忠于憲法、遵守憲法和維護(hù)憲法的制度。任何組織或者個(gè)人都沒有超越憲法的特權(quán)，都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。我國憲法序言明確規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”而憲法實(shí)施有賴于完善的憲法監(jiān)督制度，使憲法權(quán)威成為國家生活的基本準(zhǔn)則。建立完善的憲法監(jiān)督制度，全面實(shí)施憲法是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本要求。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于維護(hù)憲法權(quán)威與尊嚴(yán)。憲法監(jiān)督的宗旨是為憲法實(shí)施提供保障，使憲法具有權(quán)威，發(fā)揮其生命力。憲法是國家根本法，規(guī)定國家的根本制度與任務(wù)，具有最高法律效力。一切法律、法規(guī)以憲法為基礎(chǔ)，不得與憲法相抵觸。實(shí)施憲法不僅需要國家機(jī)關(guān)公職人員的政治道德與憲法意識(shí)，更需要建立有效的憲法監(jiān)督制度。各國法治發(fā)展的歷史表明，憲法無權(quán)威，必然導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，而公權(quán)力的濫用必然損害國家核心利益。我國的根本或基本制度，如人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度、社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、公民的基本權(quán)利的保障制度以及各級(jí)、各類國家機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)等，都是根據(jù)憲法規(guī)定的。如果憲法得不到有效實(shí)施甚至受到了損害，那就是損害了國家的根本制度，動(dòng)搖了國家的根基。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于維護(hù)國家法制統(tǒng)一。在現(xiàn)代法治社會(huì)，任何一個(gè)國家都會(huì)遇到不同形式的憲法爭(zhēng)議或者違憲現(xiàn)象。在有些國家憲法發(fā)展的特定階段，也曾出現(xiàn)雖無憲法監(jiān)督制度，而憲法仍得到某種程度實(shí)施的情況，但它并不是憲法發(fā)展的常態(tài)，也不能確保憲法作為普遍性規(guī)則得到遵守。憲法監(jiān)督是有效處理憲法爭(zhēng)議、維護(hù)國家法制統(tǒng)一與社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)和制度保障。它可以為解決國家生活中發(fā)生的各種憲法爭(zhēng)議提供客觀的標(biāo)準(zhǔn)與解決機(jī)制，使政治問題法律化，法律問題憲法化，憲法問題程序化，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。憲法監(jiān)督制度在塑造國家精神、尋求社會(huì)共識(shí)、推行愛國主義方面也發(fā)揮著不可替代的積極功能。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于保障公民基本權(quán)利。憲法監(jiān)督制度作為憲法文明的重要標(biāo)志，維護(hù)公民的權(quán)利與自由，為公權(quán)力與私權(quán)利的沖突提供平衡的機(jī)制。憲法監(jiān)督制度在其形成初期，主要作用在于依據(jù)憲法裁斷和解決國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議。但是第二次世界大戰(zhàn)后，人權(quán)和公民基本權(quán)利的有效保護(hù)成為憲法監(jiān)督制度的主要功能。習(xí)近平總書記指出：“保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家的事業(yè)就會(huì)遭到挫折。”加強(qiáng)憲法監(jiān)督，樹立憲法權(quán)威，能夠確保法律、法規(guī)等規(guī)范性文件落實(shí)“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于降低國家治理成本，推進(jìn)國家治理體系法治化。維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，是全面推進(jìn)依法治國的重要目標(biāo)。國家治理體系的法治化是順利推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。而完善憲法監(jiān)督制度，是維護(hù)和加強(qiáng)法治權(quán)威，降低國家治理成本，維護(hù)國家的主流價(jià)值觀。我國憲法第三條第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”憲法第三條的規(guī)定，確立了我國民主集中制下的立法體制，也確立了我國中央與地方關(guān)系的基本原則。憲法監(jiān)督制度重要的功能之一是依據(jù)憲法對(duì)各個(gè)層級(jí)的規(guī)范進(jìn)行審查，以保證國家法制的統(tǒng)一。如果地方的立法，地方政府的活動(dòng)與憲法、法律、行政法規(guī)不一致或者與中央的政令不一致，通過憲法監(jiān)督就可以糾正這些不一致的情況，確保憲法和法律的權(quán)威，確保中央的決策部署得到不折不扣地執(zhí)行，有利于穩(wěn)定憲法秩序。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督，有助于重塑社會(huì)共識(shí)，維護(hù)社會(huì)的主流價(jià)值觀。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)矛盾與沖突凸顯，從公共權(quán)力活動(dòng)到普通民眾生活，都面臨著復(fù)雜的憲法問題，急需確立社會(huì)共識(shí)，尋求共同體的核心價(jià)值。憲法有沒有權(quán)威也關(guān)系到國家的核心價(jià)值觀和社會(huì)的信任體系。目前中國社會(huì)發(fā)展面臨的最大問題之一是缺乏社會(huì)主流價(jià)值觀、缺乏價(jià)值共識(shí)。要重建社會(huì)共識(shí)，需要通過憲法凝聚共識(shí)。

總之，憲法監(jiān)督制度直接關(guān)系到人民利益與國家命運(yùn)，關(guān)系到執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，關(guān)系到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。我們應(yīng)當(dāng)從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)健全憲法監(jiān)督制度的重大意義，切實(shí)采取有效措施，抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。

（作者：中國憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長）