集體選擇視角下國(guó)家公園社區(qū)參與制度研究*

閆水玉　孫夢(mèng)琪　陳丹丹

集體選擇視角下國(guó)家公園社區(qū)參與制度研究*

閆水玉孫夢(mèng)琪陳丹丹

我國(guó)正處于建立國(guó)家公園體制的起步階段，社區(qū)參與制度作為國(guó)家公園管理體系的組成部分，是為國(guó)家公園內(nèi)的地方社區(qū)尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利的重要保障。本文擬在評(píng)述近年來(lái)國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外國(guó)家公園體系中社區(qū)參與制度的經(jīng)驗(yàn)，并基于集體選擇理論，從制定和執(zhí)行兩個(gè)階段，提出了中國(guó)國(guó)家公園管理體系中7條社區(qū)參與制度設(shè)計(jì)原則：清晰界定用地邊界和行動(dòng)主體；制度必須因地制宜；獲得政府認(rèn)可的社區(qū)自治權(quán)；完善監(jiān)督機(jī)制；制定分級(jí)制裁機(jī)制；建立解決沖突機(jī)制；構(gòu)建嵌套式管理體系。

國(guó)家公園；社區(qū)參與；集體選擇；制度設(shè)計(jì)原則

0　引 言

人們對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐始于1872年——美國(guó)的第一個(gè)國(guó)家公園黃石公園，從此這種對(duì)于自然原始景觀的保護(hù)意識(shí)就在世界各地傳播開(kāi)來(lái)，保護(hù)與可持續(xù)性開(kāi)發(fā)的理念也在各國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃與實(shí)踐中得到了充分的印證。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理理念等原因，迥異于國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)多數(shù)風(fēng)景名勝資源側(cè)重于以經(jīng)濟(jì)效益為目的進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)。中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》中明確提出“建立國(guó)家公園體制”，這一概念首次進(jìn)入中國(guó)最高層級(jí)的政策文件之中，這意味著有關(guān)生態(tài)資源的保護(hù)、利用與可持續(xù)發(fā)展得到了進(jìn)一步的重視。

通過(guò)查閱有關(guān)中國(guó)國(guó)家公園的相關(guān)文獻(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于管理體制、頂層設(shè)計(jì)作出了許多探索性理論思考，主要可以分為主張移植美國(guó)國(guó)家公園管理體制的“垂直管理”派和主張所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的“二權(quán)分離”派［1］。另一部分學(xué)者關(guān)注于國(guó)家公園立法問(wèn)題，他們認(rèn)為要想避免當(dāng)前各部門(mén)和地方政府在管理上所造成的“公地悲劇”，必須形成系統(tǒng)化的法律體系，通過(guò)立法、政策制定、規(guī)劃、財(cái)政和金融手段以保障國(guó)家公園的整體發(fā)展和各方利益［2］。此外，近年來(lái)越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注本土土著居民、地方社區(qū)居民的權(quán)益，他們認(rèn)為人與自然資源、歷史景觀有其固有的聯(lián)系，除了保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生物多樣性，我們同樣需要尊重與生物多樣性相關(guān)聯(lián)的文化多樣性，以及與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的保持［3］。盡管當(dāng)前對(duì)國(guó)家公園的研究幾乎涵蓋了所有行動(dòng)主體，涉及中央政府、地方政府、地方非政府組織、地方社區(qū)等等，對(duì)于社區(qū)參與制度的研究也較多，但是這些研究很大程度上忽視了保護(hù)區(qū)內(nèi)多個(gè)主體之間的協(xié)同治理，屏蔽了多方協(xié)同治理的制度機(jī)制、機(jī)理和紐帶［4］。從集體選擇理論視角來(lái)看，風(fēng)景名勝資源作為“公共池塘資源”，社區(qū)居民是管理體制中重要的參與者和管理者，社區(qū)參與制度的構(gòu)建是社區(qū)居民權(quán)益的保障，也是我國(guó)國(guó)家公園管理制度的重要組成部分［5-6］。因此，本文在明晰當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景名勝資源現(xiàn)有問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)參與制度的形成、發(fā)展機(jī)理以及其更深層次的利益機(jī)制進(jìn)行研究，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，從制定和執(zhí)行兩個(gè)階段，提出適合于我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)參與制度的設(shè)計(jì)原則，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建十分關(guān)鍵。

1　研究背景：國(guó)內(nèi)風(fēng)景名勝資源社區(qū)參與制度的缺失

我國(guó)很多風(fēng)景名勝資源的管理機(jī)構(gòu)是屬于國(guó)家國(guó)土資源部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、建設(shè)部門(mén)的行業(yè)管理派出機(jī)構(gòu)，行政管轄權(quán)屬地方政府，人員由地方政府任命或由旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。這導(dǎo)致大量的外來(lái)人員和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)融合程度較低，社區(qū)參與常常被忽視，嚴(yán)重影響了風(fēng)景名勝資源所在區(qū)域土著居民的長(zhǎng)期生存與發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前文獻(xiàn)研究，國(guó)內(nèi)除九寨溝等少數(shù)風(fēng)景名勝資源建立了較好的行政管理和居民自治相結(jié)合的社區(qū)管理機(jī)制，社區(qū)參與制度缺失的情況普遍存在［7］。

一些風(fēng)景名勝資源所在區(qū)域?yàn)榱怂^的保護(hù)，通常采用移民搬遷政策迫使當(dāng)?shù)鼐用袷ネ恋兀淖冊(cè)械纳顒谧鞣绞剑忠蛉狈ο鄳?yīng)的補(bǔ)償機(jī)制或是補(bǔ)償金額過(guò)低，從而加劇了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾與有關(guān)部門(mén)的矛盾。有些管理機(jī)構(gòu)或企業(yè)利用風(fēng)景區(qū)內(nèi)的當(dāng)?shù)赝林用褡鳛樾麄魇侄危沟妹褡逦幕贿^(guò)度的商業(yè)化，卻拒絕共享開(kāi)發(fā)收益，甚至排擠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾，使得社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)權(quán)益受到了不同程度的損害［8］。土著社區(qū)作為風(fēng)景資源歷史發(fā)展過(guò)程中的重要組成部分，在風(fēng)景區(qū)設(shè)立、開(kāi)發(fā)和管理過(guò)程中，犧牲了自己的發(fā)展權(quán)利以及基本的生產(chǎn)生活權(quán)利，卻承擔(dān)了本該由全社會(huì)共同承擔(dān)的成本，這種行為無(wú)疑是對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、社會(huì)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞［9］。

社區(qū)參與制度缺失的原因在于土地的國(guó)有化，并且大多數(shù)風(fēng)景名勝資源所在區(qū)域的社區(qū)居民素質(zhì)偏低，導(dǎo)致社區(qū)自我治理模式在當(dāng)前的政治社會(huì)環(huán)境下很難推廣。從當(dāng)前法律法規(guī)和配套制度的內(nèi)容來(lái)看，更加側(cè)重于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)、利用及管理，某些地方性法規(guī)雖有涉及社區(qū)居民的相關(guān)權(quán)益，但因權(quán)責(zé)不清，可操作性較差［10］，更是很少有地區(qū)擁有完善的關(guān)于收益分配、生態(tài)補(bǔ)償和救濟(jì)的配套保障制度，社區(qū)居民的基本權(quán)益無(wú)法保障。從管理層面來(lái)看，多個(gè)部門(mén)共同進(jìn)行的封閉式管理，使得風(fēng)景名勝資源成為了權(quán)利的角斗場(chǎng)和責(zé)任的真空地帶［11-12］。因此，筆者認(rèn)為基于當(dāng)前正在構(gòu)建國(guó)家公園體制的背景，必須正視社區(qū)居民的利益需求，將社區(qū)參與制度作為一個(gè)基本制度，以保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民獲得應(yīng)得的利益［13］。

2　國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)參與制度研究

2.1國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)參與制度的形成

美國(guó)及許多國(guó)家在國(guó)家公園成立之初，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)也持排斥態(tài)度，往往選擇將居民搬遷出保護(hù)區(qū)范圍以外。保護(hù)區(qū)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約引發(fā)了經(jīng)濟(jì)沖突與權(quán)屬爭(zhēng)議，導(dǎo)致了十分嚴(yán)重的“區(qū)—群”沖突。上世紀(jì)末，喬爾（Joel）對(duì)此提出了六條“區(qū)—群”沖突的解決機(jī)制：（1）社區(qū)法律控制；（2）沖突解決策略；（3）資源適度經(jīng)濟(jì)利用刺激；（4）緩沖區(qū)管理；（5）生態(tài)旅游；（6）保護(hù)區(qū)外農(nóng)用林業(yè)的發(fā)展［14］。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，國(guó)外政府逐漸意識(shí)到國(guó)家公園屬于集體所有的公共資源，在其管理目標(biāo)、行政歸屬、管理方法、管理理念等方面開(kāi)始逐步改變（表1）。為了保障地方社區(qū)的利益，他們放棄了單一的“政府”或“企業(yè)”管理模式，采取了更為包容的政府+社區(qū)（還可能包括生態(tài)旅游企業(yè)、NGO、科研機(jī)構(gòu)等）聯(lián)合治理模式，形成一個(gè)多方治理的共贏模式，盡可能兼顧各方權(quán)益并充分考慮各方話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。以英國(guó)國(guó)家公園為例，基于制度安排，國(guó)家及地方政府機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表、保護(hù)區(qū)使用者協(xié)會(huì)、私人企業(yè)及土地所有者各利益相關(guān)者都認(rèn)識(shí)到他們?cè)诒Ｗo(hù)區(qū)管理中的合法性，共同分享保護(hù)區(qū)的管理權(quán)力與責(zé)任，并使其權(quán)力義務(wù)服從于一致達(dá)成的保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)，協(xié)作管理保護(hù)區(qū)［15］。

表1　國(guó)家公園管理范式的轉(zhuǎn)變Tab.1 the transformation of national park management paradigm

2.2國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)參與方式

“社區(qū)參與”作為“多方共治”中的重要組成部分，是國(guó)外國(guó)家公園管理體系中保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民權(quán)利的重要制度。英國(guó)國(guó)家公園管理局鼓勵(lì)成立社區(qū)旅游組織，每年召開(kāi)居民會(huì)議進(jìn)行溝通，并就管理局的管理措施進(jìn)行公眾咨詢(xún)，以尋求與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的有效溝通、理解與合作。社區(qū)旅游組織與管理機(jī)構(gòu)一起制作旅游宣傳冊(cè)，參與提供玩、吃、喝以及購(gòu)物的詳細(xì)旅游信息和地圖。除此以外，在最早成立國(guó)家公園的美國(guó)，社區(qū)參與主要是通過(guò)和社區(qū)居民共享相關(guān)法律和政策規(guī)定、公園存在的問(wèn)題、管理目標(biāo)等信息，讓其參與公園規(guī)劃的編制、環(huán)境的評(píng)估、公園資源和環(huán)境的保護(hù)等問(wèn)題的決策。在日本，自然公園管理的合作伙伴主要為社區(qū)居民，主要通過(guò)組織觀鳥(niǎo)會(huì)、觀花會(huì)、講座等活動(dòng)，引導(dǎo)社區(qū)居民的參與［7］。社區(qū)居民還參與園內(nèi)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)決策，也有權(quán)監(jiān)督管理者環(huán)境保護(hù)的實(shí)施情況。當(dāng)然，為了保證當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與的積極性和科學(xué)性，往往會(huì)有許多學(xué)術(shù)團(tuán)體、私人和非政府機(jī)構(gòu)加入到社區(qū)參與的過(guò)程中來(lái)［16］。

2.3國(guó)外社區(qū)參與制度機(jī)制分析

諾斯（Douglass C. North）認(rèn)為，制度不僅能夠規(guī)范和約束著個(gè)體的行為，還可以通過(guò)與個(gè)體的博弈實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有序管理。縱觀上述各國(guó)的社區(qū)參與制度，首先，完善的法律體系是社區(qū)參與制度得以執(zhí)行的基本保障，如美國(guó)的環(huán)境基本法《國(guó)家環(huán)境政策法》中就規(guī)定了不少?lài)?guó)家公園管理和法制的內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上有專(zhuān)門(mén)類(lèi)型的《國(guó)家公園基本法》、《國(guó)家風(fēng)景和歷史游路法》等。如日本的《自然環(huán)境保護(hù)法》，英國(guó)的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)土利用法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，各國(guó)都有相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一的法律框架體系，并對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行了清晰的界定，各個(gè)行動(dòng)主體所涉及的相關(guān)法律責(zé)任也規(guī)定得十分明確。其次，基于法律法規(guī)所制定的社區(qū)管理制度以配合各自管理體系的運(yùn)行，例如美國(guó)以聽(tīng)證制度為主的完善的社區(qū)參與制度。由于土地私有，英國(guó)社區(qū)居民通過(guò)“管理契約”獲得土地管理權(quán)。另外，政府、社會(huì)公眾、游客和社區(qū)居民共同參與的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制也是社區(qū)參與制度得以保障的重要環(huán)節(jié)，也是多方協(xié)同治理的關(guān)鍵性紐帶［5，12］。

3　集體選擇與制度設(shè)計(jì)

風(fēng)景名勝資源的管理問(wèn)題實(shí)際是一個(gè)公共資源由誰(shuí)生產(chǎn)、怎樣生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)的問(wèn)題，由于其公共資源屬性，這些問(wèn)題實(shí)際上是一個(gè)集體選擇的問(wèn)題。曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）在《集體行動(dòng)的邏輯》中提到：如果某一群體的成員具有共同的利益或目標(biāo)，并且如果這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)使所有群體成員的境況變得更好，那么只要在這個(gè)群體中的個(gè)人是理性和自利的，他們就將會(huì)為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)［17］。

3.1公共池塘資源制度設(shè)計(jì)原則

奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）用案例實(shí)證分析和博弈論的模型證明，傳統(tǒng)“利維坦”式的政府干預(yù)模式和公共資源徹底私有化模式，都不是解決公共池塘資源使用與保護(hù)兩難困境的有效手段［17］。她從日本、瑞士山區(qū)的高山草場(chǎng)和森林資源的治理，韋爾塔、菲律賓桑赫拉的農(nóng)村灌溉制度等公共池塘資源治理的案例中提煉出：清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件相一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級(jí)制裁、沖突解決機(jī)制、對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可、嵌套式企業(yè)等八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則（表2），它們是長(zhǎng)期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。通過(guò)對(duì)國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)參與制度機(jī)制和公共池塘資源制度設(shè)計(jì)原則對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外“多方共治”國(guó)家公園管理體系很大程度上類(lèi)似于“嵌套式企業(yè)”，當(dāng)?shù)鼐用袼M成的社區(qū)組織等同于“企業(yè)”中某一個(gè)層級(jí)，整個(gè)體系通過(guò)法律法規(guī)的規(guī)定和相關(guān)保障機(jī)制來(lái)運(yùn)作。

3.2集體選擇理論對(duì)于我國(guó)的啟示

奧斯特羅姆認(rèn)為，對(duì)于公共池塘資源，每一個(gè)利益相關(guān)者首選的策略均是從私人營(yíng)利角度出發(fā)獲取更多的利益，而不顧所造成的長(zhǎng)期不良影響。因此，不難理解國(guó)內(nèi)許多風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)以各種形式和名義將本應(yīng)屬于全民所有的風(fēng)景名勝資源的部分甚至全部產(chǎn)權(quán)變相公司化、產(chǎn)權(quán)化，導(dǎo)致不少景區(qū)人工化、城市化、商業(yè)化，導(dǎo)致景區(qū)的自然文化遺產(chǎn)的原真性、生物多樣性以及景觀美感度均受到嚴(yán)重破壞。集體選擇理論的本質(zhì)著眼點(diǎn)在于力圖超越市場(chǎng)和政府的缺陷，尋求社會(huì)的自組織和自主治理路徑，奧斯特羅姆所總結(jié)的制度設(shè)計(jì)原則為我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)參與制度提供了設(shè)計(jì)依據(jù)。

表2　長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源制度八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則Tab.2 eight system design principles for the long-term viability of common pool resources

諾斯認(rèn)為制度變遷的過(guò)程是漸進(jìn)的和連續(xù)的，只有取得了初步成果，初始投資的中期收益顯現(xiàn)出來(lái)，受益人才會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步的投資。制度變遷的每一步都改變了激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)正是未來(lái)決策的依據(jù)。對(duì)于中國(guó)國(guó)家公園社區(qū)參與制度的設(shè)計(jì)，必須由國(guó)家引入政府命令與法律，進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，國(guó)家在使用強(qiáng)制力時(shí)有很大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，作為壟斷者，國(guó)家可以比競(jìng)爭(zhēng)性組織以低得多的費(fèi)用提供一定的制度性服務(wù)［17］。

4　中國(guó)國(guó)家公園社區(qū)參與制度設(shè)計(jì)原則

隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)國(guó)家公園體制的建立是大勢(shì)所趨，但由于我國(guó)幅員遼闊，風(fēng)景名勝資源種類(lèi)豐富，區(qū)域內(nèi)民族眾多，很難采用統(tǒng)一的社區(qū)參與制度模式或標(biāo)準(zhǔn)。并且社區(qū)參與制度是國(guó)家公園管理體系中的一層，其受制于整個(gè)管理體系的構(gòu)架，需要與管理體系共同運(yùn)作才能發(fā)揮其保障作用［19-20］。因此在當(dāng)前并不具備設(shè)計(jì)出完整制度條件的情況下，本文結(jié)合我國(guó)當(dāng)前風(fēng)景名勝資源的管理問(wèn)題和我國(guó)國(guó)情，以及國(guó)外社區(qū)參與制度的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制分析，基于集體選擇理論視角，從社區(qū)參與制度的制定和執(zhí)行兩個(gè)層面，嘗試為我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)參與制度提出設(shè)計(jì)原則，從而推進(jìn)國(guó)家公園管理體系的構(gòu)建與實(shí)施。

4.1制度制定應(yīng)遵循的原則

4.1.1清晰界定用地邊界和行動(dòng)主體

界定公共池塘資源的邊界和明確規(guī)定被授權(quán)使用這些資源的人可以看成是組織集體行動(dòng)的第一步，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也是最核心的問(wèn)題。這對(duì)行動(dòng)主體身份資格的界定，能夠?qū)Τ杀镜姆謹(jǐn)偤褪找娴姆峙渥龀龉陌才牛瑢?duì)行動(dòng)情境的復(fù)雜性有清晰的認(rèn)識(shí)，能夠?qū)w行動(dòng)的規(guī)則做出有效的安排［17］。

為了保障社區(qū)參與制度的實(shí)施，基于已經(jīng)界定好了的國(guó)家公園保護(hù)區(qū)范圍，首先必須界定清楚當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生產(chǎn)、生活用地范圍，以及他們?cè)谠摲秶鷥?nèi)所允許的行動(dòng)情境。在不同的區(qū)域范圍內(nèi)有不同的行動(dòng)情境，而行動(dòng)情境構(gòu)成了規(guī)則的外在環(huán)境。此外，還需要對(duì)社區(qū)行動(dòng)主體進(jìn)行“中心—邊緣層”劃分，中心層的行動(dòng)主體是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)集體行動(dòng)關(guān)鍵人物，也是與上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)接的關(guān)鍵人物，可以是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村長(zhǎng)、族長(zhǎng)等重要影響人物，他們是集體行動(dòng)的一個(gè)前提，邊緣層的行動(dòng)主體可自愿參與。

4.1.2制度必須因地制宜

制度體系是與特定行動(dòng)情境相關(guān)聯(lián)的。我國(guó)當(dāng)前針對(duì)風(fēng)景風(fēng)勝資源管理的政策主要分為空間體系政策、發(fā)展政策和管理政策，這三部分和即將制定的《國(guó)家公園法》所形成的法律體系是社區(qū)參與制度的上位法依據(jù)。社區(qū)參與制度作為地方性管理制度，依賴(lài)于上位法，但作為國(guó)家公園所在地內(nèi)部集體行動(dòng)的準(zhǔn)則，需要認(rèn)真對(duì)待當(dāng)?shù)匦袆?dòng)主體的地方性知識(shí)、自然特性、資源分布、民風(fēng)、歷史傳統(tǒng)以及當(dāng)?shù)鼐用竦闹腔邸⒔?jīng)驗(yàn)、技術(shù)、資金，以使得所制定的制度體系與當(dāng)?shù)貤l件相適應(yīng)。只有這樣，社區(qū)參與制度、與地方性相關(guān)管理制度以及上位法所形成的制度體系才能夠相輔相成，發(fā)揮較好的作用。

4.1.3社區(qū)自治權(quán)必須獲得政府認(rèn)可

只有政府認(rèn)可的社區(qū)組織，才擁有社區(qū)自治的權(quán)力，絕大多數(shù)受規(guī)則影響的社區(qū)居民才能夠參與對(duì)規(guī)則的制定和修改。以英國(guó)為例，國(guó)家公園內(nèi)的社區(qū)居民所簽訂的“管理契約”就是他們土地管理權(quán)的保障。一方面，當(dāng)產(chǎn)權(quán)（第一條原則）和自治管理權(quán)獲得了政府的認(rèn)可，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)就有了基本的保障，社區(qū)居民就有權(quán)力通過(guò)合理地修訂社區(qū)參與制度以適應(yīng)自身的物質(zhì)、精神需求。另一方面，從前文所總結(jié)的問(wèn)題來(lái)看，國(guó)家公園是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)資源，否定當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的優(yōu)先享用權(quán)是不公平的。因此，如果這些權(quán)利能獲得政府的認(rèn)可，那么收益分配、生態(tài)補(bǔ)償和救濟(jì)等相關(guān)機(jī)制也得以落實(shí)。

4.2執(zhí)行制度應(yīng)遵循的原則

集體選擇理論認(rèn)為，行動(dòng)主體相互間并非機(jī)械地執(zhí)行制度，而是根據(jù)行動(dòng)情境和他人的行為選擇而選擇是否執(zhí)行和如何執(zhí)行制度。當(dāng)某一行動(dòng)主體發(fā)現(xiàn)其他當(dāng)事人未執(zhí)行規(guī)則且不受懲罰時(shí)，他遵守規(guī)則的信念就會(huì)動(dòng)搖。若沒(méi)有對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和制裁，行動(dòng)主體就因缺乏內(nèi)部規(guī)范和外在約束而選擇違規(guī)，一旦違規(guī)行為被模仿將導(dǎo)致大面積的違規(guī)。

4.2.1完善監(jiān)督機(jī)制

行動(dòng)主體的信譽(yù)和內(nèi)在規(guī)范不足以保證制度被執(zhí)行，對(duì)監(jiān)督的投入是制度實(shí)行過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。為了保證當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的權(quán)益、地位和作用，必須建立獨(dú)立的、完整的國(guó)家公園開(kāi)發(fā)與保護(hù)的監(jiān)督體系［10］。監(jiān)督是一種“選擇性激勵(lì)”，通過(guò)監(jiān)督對(duì)國(guó)家公園內(nèi)集體行動(dòng)的參與者區(qū)別對(duì)待，賞罰分明。為激勵(lì)國(guó)家公園的每個(gè)參與者承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任，必須確保監(jiān)督當(dāng)事人的付出與其受益是正相關(guān)的，而不履行監(jiān)督職責(zé)者應(yīng)當(dāng)被懲罰。另外，為有效地監(jiān)督可能的違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)明確哪些主體應(yīng)當(dāng)或必須承擔(dān)監(jiān)督的職責(zé)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確記錄并且公示監(jiān)督信息。

4.2.2制定分級(jí)制裁機(jī)制

分級(jí)制裁與監(jiān)督是相輔相成的，沒(méi)有監(jiān)督則很難裁定制裁，而沒(méi)有制裁則監(jiān)督也是無(wú)效的。為了保證分級(jí)制裁機(jī)制的完整性和公平性，原則上必須對(duì)國(guó)家公園管理體制內(nèi)每個(gè)行動(dòng)主體的背叛行為進(jìn)行制裁［21］。根據(jù)背叛行為的性質(zhì)以及過(guò)去的違規(guī)記錄，并考慮違規(guī)發(fā)生的行動(dòng)情境，設(shè)定一個(gè)逐步升級(jí)的制裁規(guī)定。制裁的手段包括：違規(guī)者被處以高低不等的罰金；違規(guī)者道歉、停止繼續(xù)違規(guī)并把非法所得歸還他人；記錄并公布違規(guī)行為，使得違規(guī)者失去信譽(yù)；社會(huì)輿論壓力和公開(kāi)批評(píng)；嚴(yán)重的制裁包括將違規(guī)者驅(qū)逐出管理體系，甚至交由法律制裁等。另外需要強(qiáng)調(diào)的是，在國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)與保護(hù)過(guò)程中，如果處于強(qiáng)勢(shì)的政府部門(mén)或企業(yè)公然違規(guī)時(shí)，社區(qū)居民因享有自治權(quán)，可以聯(lián)合給違規(guī)者以有力的回?fù)艉椭撇谩Ｈ绻麅?nèi)部制裁難以奏效時(shí)，他們應(yīng)該有權(quán)利求助于外部權(quán)威機(jī)構(gòu)的介入與裁定。

4.2.3 建立解決沖突機(jī)制

奧斯特羅姆認(rèn)為，在集體行動(dòng)中，即使對(duì)規(guī)則做出了相對(duì)清晰的界定，但在特定的情境中，當(dāng)涉及利益分歧時(shí)，行動(dòng)主體可能對(duì)規(guī)則做出不同的理解，從而由此引發(fā)糾紛和沖突。國(guó)家公園沖突解決機(jī)制就是應(yīng)客觀需要而被規(guī)定和設(shè)計(jì)的。裁決機(jī)構(gòu)可以由內(nèi)部的或外部的權(quán)威機(jī)構(gòu)所作的沖突調(diào)解或裁判。國(guó)家公園管理體系內(nèi)部裁決機(jī)構(gòu)可以通過(guò)選舉或由各級(jí)“中心層”代表組成，并由上級(jí)政府部門(mén)認(rèn)可。權(quán)威性和各行動(dòng)主體的認(rèn)同是解決沖突的必要條件，如果涉及重大利益沖突，可訴諸于更高級(jí)別的外部裁決機(jī)構(gòu)，如特定的行政機(jī)關(guān)、法院等。

4.2.4構(gòu)建嵌套式管理體系

“嵌套式”是指在一個(gè)多層次的管理體系中，對(duì)集體行動(dòng)中占有、供應(yīng)、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行和沖突解決進(jìn)行組織。根據(jù)國(guó)外國(guó)家公園分析，多方共治的國(guó)家公園管理體系由多個(gè)層級(jí)和涉及不同領(lǐng)域的組織構(gòu)成，當(dāng)?shù)鼐用袼M成的社區(qū)作為一個(gè)較小的組織層級(jí)，保障其權(quán)益的社區(qū)參與制度必須和由政府、NGO組織、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等所建立的國(guó)家公園管理體系相適應(yīng)。只有不同層級(jí)中的制度體系相互嵌入、相互作用而構(gòu)成整體性的、復(fù)雜的國(guó)家公園管理體系，社區(qū)居民的權(quán)益才能夠得到認(rèn)可和保障，監(jiān)督、制裁和沖突解決機(jī)制才能正常運(yùn)作。當(dāng)然，這一原則對(duì)多方共治的國(guó)家公園管理體系頂層設(shè)計(jì)提出了更高的要求。

5　結(jié) 語(yǔ)

建立國(guó)家公園體制是解決我國(guó)當(dāng)前風(fēng)景名勝資源所面臨的“公地悲劇”的一把鑰匙。我國(guó)即將迎來(lái)最有希望建立以頂層設(shè)計(jì)為保障和驅(qū)動(dòng)力、體系結(jié)構(gòu)完整、管理完善、體制健全、機(jī)制合理的國(guó)家公園制度，不應(yīng)糾纏于“公共”或者“私人”，而應(yīng)該考慮更多的利益相關(guān)者，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前面臨的問(wèn)題和國(guó)情，通過(guò)分析汲取國(guó)際上成功的國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)。本文基于集體選擇理論，從制度制定和執(zhí)行兩個(gè)角度，提出了國(guó)家公園社區(qū)參與的七個(gè)設(shè)計(jì)原則。當(dāng)然，在實(shí)際的集體行動(dòng)中，對(duì)制度變遷的投入不會(huì)一步到位，需要國(guó)家公園管理體系內(nèi)各層行動(dòng)主體根據(jù)制度的設(shè)計(jì)原則結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件和具體情境進(jìn)行調(diào)整，使得社區(qū)參與制度具有適應(yīng)性和科學(xué)性。

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表格來(lái)源：

表1：雷玉瓊， 胡文期. 公有產(chǎn)權(quán)的體制性排他與混合產(chǎn)權(quán)界定：基于公共池塘資源治理視角［J］. 改革， 2009（10）： 131-135.

表2：曼瑟爾·奧爾森. 集體行動(dòng)的邏輯［M］.陳郁， 郭宇峰， 李崇新， 譯. 上海： 上海三聯(lián)書(shū)店， 2004.

Research on Community Participation System of National Park Under the Perspective of Collective Choice Theory

YAN Shuiyu， SUN Mengqi， Chen Dandan

China is at the beginning stages of building national park system. Community participation， as a component of national park management system， is an important guaranty for the local community to seek economic and social welfare in the national park. This paper is based on the review of the recent researches of national parks， nature protection area， scenic areas and foreign experience of community participation in the national park system. What’s more， based on the collective choice theory， this paper， from the development and implementation phase， puts forward seven community participation system design principles: clearly defined land border and action subject； rules adapted to local conditions； the government recognition of community autonomy； improving the supervision mechanism； setting classification sanctions regime； establishing a mechanism for conflict resolution； building a nested type management system.

National Park； Community Participation； Collective Choice Theory； Principle of Designing System

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0068-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160411

2016-05-19

（編輯：申鈺文）

* 國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目 （51378517）

閆水玉： 重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山地城鎮(zhèn)建設(shè)與新技術(shù)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，教授，博士生導(dǎo)師

孫夢(mèng)琪（通訊作者）：重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，碩士研究生，505675597@qq.com

陳丹丹：重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，碩士研究生

閆水玉， 孫夢(mèng)琪， 陳丹丹. 集體選擇視角下國(guó)家公園社區(qū)參與制度研究［J］. 西部人居環(huán)境學(xué)刊， 2016， 31（04）： 68-72.