北京市豐臺(tái)區(qū)食品市場(chǎng)巡查機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)談

●許正虹/文

北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

作為城市“菜籃子”工程的支柱，農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)有效地解決了城市蔬菜、肉禽、魚(yú)蝦等農(nóng)副產(chǎn)品的供求矛盾，不僅對(duì)保證和豐富人民群眾生活起到了十分重要的作用，而且對(duì)促進(jìn)周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)流通和消費(fèi)，起到了無(wú)可替代的作用。但從不斷被媒體曝光的食品安全事件中可以看出，下至小作坊、小經(jīng)營(yíng)戶，上至國(guó)際連鎖企業(yè)都敢冒天下之大不韙，以身試法的事態(tài)表明了當(dāng)前食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)批發(fā)作為食品流通領(lǐng)域的重要載體，一旦發(fā)生食品安全事故，后果將不堪設(shè)想。市場(chǎng)主辦方作為食品集中交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者，是食品安全第一責(zé)任人，更應(yīng)積極履職，充分發(fā)揮作用，對(duì)市場(chǎng)內(nèi)食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為、制度落實(shí)等方面開(kāi)展監(jiān)督檢查，強(qiáng)化市場(chǎng)食品安全控制，提高食品安全水平，有效降低食品安全事故和風(fēng)險(xiǎn)。

食品市場(chǎng)管理常見(jiàn)的問(wèn)題

一是市場(chǎng)發(fā)展水平參差不齊，市場(chǎng)數(shù)量多，但規(guī)模偏小、經(jīng)營(yíng)環(huán)境差。經(jīng)營(yíng)設(shè)施簡(jiǎn)陋，交易手段落后。絕大多數(shù)的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)服務(wù)設(shè)施簡(jiǎn)陋，不配套，尤其缺乏貯藏保鮮設(shè)施。

二是企業(yè)管理水平較低。第一，市場(chǎng)主辦方是履行食品安全的第一責(zé)任人，但企業(yè)并沒(méi)有全面履行相關(guān)規(guī)定，食品安全管理意識(shí)淡??；第二，市場(chǎng)食品安全管理人數(shù)設(shè)置上不符合市場(chǎng)發(fā)展的需要，缺少具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的管理人員，多數(shù)市場(chǎng)都聘請(qǐng)臨時(shí)人員或退休工人管理市場(chǎng)，從勞動(dòng)強(qiáng)度到管理理念都不能達(dá)到企業(yè)管理的需求。

三是市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體文化程度低，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)存在盲目性。目前農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的主體絕大多數(shù)是分散的農(nóng)民，他們經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，缺乏專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)知識(shí)，且大都不具備法人資格，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上存在著嚴(yán)重的自發(fā)性和盲目性。一方面，他們?cè)谑袌?chǎng)交易中往往處于不利地位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力也很有限；另一方面，在市場(chǎng)的嚴(yán)重競(jìng)爭(zhēng)中受利益的驅(qū)使，經(jīng)營(yíng)假冒偽劣商品的事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益。

農(nóng)副市場(chǎng)常見(jiàn)的三種管理模式

食品安全辦公室直管模式

特點(diǎn)：食品安全辦公室負(fù)責(zé)日常管理制度、管理措施的制定，包括繼續(xù)完善市場(chǎng)管理檔案和市場(chǎng)商戶檔案工作，做到底數(shù)清、情況明；開(kāi)展日常有效管理工作，督促商戶嚴(yán)格落實(shí)索證索票、進(jìn)貨檢查驗(yàn)收、臺(tái)賬登記等制度，對(duì)食品冷藏銷(xiāo)售、現(xiàn)場(chǎng)制售等經(jīng)營(yíng)行為開(kāi)展重點(diǎn)檢查。具體制度落實(shí)、日常管理則由各廳管理人員執(zhí)行。

弊端：管理和具體執(zhí)行部門(mén)分離。食品安全辦公室對(duì)各廳管理人員并不直管，對(duì)各廳管理人員日常管理行為沒(méi)有約束力，對(duì)其工作無(wú)法進(jìn)行有效考核，食品安全工作執(zhí)行度不強(qiáng)。

三層級(jí)縱向管理模式

特點(diǎn)：北京市豐臺(tái)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品中央市場(chǎng)推行三層級(jí)縱向管理取得一定成效。具體管理模式即一層級(jí)市場(chǎng)總部下設(shè)廉政稽查辦公室，二層級(jí)食品安全辦公室及市場(chǎng)服務(wù)部，三層級(jí)區(qū)域食品安全管理員。中央市場(chǎng)分為1、2、3、4區(qū)和A廳一層區(qū)，每區(qū)設(shè)置6名食品安全管理員，每名食品安全管理員負(fù)責(zé)50余家商戶。每天三層級(jí)區(qū)域食品安全管理員對(duì)商戶證照懸掛、產(chǎn)品公示、臺(tái)賬記錄、進(jìn)貨票據(jù)、廠家資質(zhì)備案等內(nèi)容進(jìn)行日常檢查。二層級(jí)食品安全辦公室每月制定對(duì)200家商戶的抽查任務(wù)，監(jiān)督檢查三層級(jí)區(qū)域食品安全管理員日常管理工作成效，將抽查中存在的問(wèn)題反饋到三層級(jí)區(qū)域食品安全管理員。一層級(jí)廉政稽查辦公室，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)食品安全工作進(jìn)行抽查和突擊檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以公示，對(duì)涉及的二層級(jí)和三層級(jí)相關(guān)人員通報(bào)并扣分，分值直接與當(dāng)月績(jī)效工作掛鉤（1分=1百元）。通過(guò)在市場(chǎng)中實(shí)施三層級(jí)縱向管理，有效開(kāi)展了市場(chǎng)的自律準(zhǔn)入，極大地提高了管理人員的責(zé)任意識(shí)，真正將食品安全責(zé)任落到實(shí)處。

優(yōu)勢(shì)：多部門(mén)職能整合形成廉政稽查辦公室，在食品安全管理、檢查職責(zé)認(rèn)領(lǐng)和貫徹執(zhí)行等方面實(shí)現(xiàn)信息等資源的共享，形成“一體化”管理格局，利于凝聚食品安全管理合力。

弊端：巡查內(nèi)容的制定易出現(xiàn)不全面、不專(zhuān)業(yè)的情況。

小型食品交易零售市場(chǎng)的管理模式

特點(diǎn)及弊端：小型食品交易零售市場(chǎng)一般設(shè)立兼職食品安全員，只能協(xié)助食品監(jiān)管部門(mén)做一些日常工作。由于對(duì)相關(guān)食品法律法規(guī)、政策了解不清楚，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)存在的食品安全隱患沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)，對(duì)日常管理、監(jiān)管巡查落實(shí)不到位。

食品安全監(jiān)管市場(chǎng)巡查機(jī)制可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管良性互動(dòng)

市場(chǎng)巡查是政府行政部門(mén)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管的重要手段，食品安全監(jiān)管工作最終也要通過(guò)市場(chǎng)巡查來(lái)落實(shí)。目前，北京市豐臺(tái)區(qū)食藥監(jiān)管局采用的責(zé)任制巡查體系是將食品安全監(jiān)管日常巡查和崗位目標(biāo)責(zé)任相結(jié)合，日常巡查與階段性食品安全監(jiān)管任務(wù)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管巡查制。通過(guò)制定出詳細(xì)的食品安全巡查全年工作計(jì)劃、季度工作計(jì)劃、月工作計(jì)劃和周工作計(jì)劃，然后通過(guò)“食品安全工作任務(wù)部署單”下發(fā)給各巡查組，巡查員按照任務(wù)單執(zhí)行巡查監(jiān)管任務(wù)，豐臺(tái)區(qū)食藥監(jiān)管局食品安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行考核監(jiān)督匯總后進(jìn)行分析，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制定下階段工作任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了上下良性互動(dòng)，責(zé)任推動(dòng)落實(shí)的良好工作局面。

作為食品集中交易市場(chǎng)的管理人員，食品安全管理員往往是從逃避監(jiān)管部門(mén)檢查的角度看待問(wèn)題，而不是去發(fā)現(xiàn)和改正自己的食品安全隱患。不能站在相對(duì)中立的角度，只是從局限的自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，是目前市場(chǎng)食品安全管理存在的主要問(wèn)題。如何避免食品安全管理員的懈怠和規(guī)避監(jiān)管部門(mén)的檢查，在市場(chǎng)建立類(lèi)似行政管理部門(mén)的食品安全監(jiān)管市場(chǎng)巡查機(jī)制，是一個(gè)值得探索的監(jiān)管思路。市場(chǎng)內(nèi)建立巡查機(jī)制使市場(chǎng)內(nèi)的食品安全隱患能夠被更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)管理者能夠及時(shí)采取措施，將風(fēng)險(xiǎn)防患于未然。結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，在市場(chǎng)建立類(lèi)似行政管理部門(mén)的市場(chǎng)巡查機(jī)制，需要找到一個(gè)真正切合實(shí)際的契合點(diǎn)。

在全國(guó)食品藥品監(jiān)督管理暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會(huì)議上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局表示，在風(fēng)險(xiǎn)管控上，將把問(wèn)題導(dǎo)向貫穿于食品藥品監(jiān)管的全過(guò)程和各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作之中，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研判、風(fēng)險(xiǎn)清單掛賬銷(xiāo)賬、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類(lèi)等機(jī)制。從中不難看出，食品安全工作更加注重“把事后查處、被動(dòng)救火式的監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)排查、預(yù)防為主的模式”。

結(jié)合國(guó)家食藥監(jiān)管總局2015年重點(diǎn)工作和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，在市場(chǎng)建立巡查機(jī)制，可以以風(fēng)險(xiǎn)管控為契合點(diǎn)，推行“雙層巡查記錄”制度和“層級(jí)管理”模式。“雙層”即：市場(chǎng)和食藥監(jiān)管所同步巡查?！皩蛹?jí)管理”即：市場(chǎng)主辦方將設(shè)立獨(dú)立的廉政稽查辦公室，該辦公室直接隸屬于市場(chǎng)最高層，對(duì)市場(chǎng)各廳管理員均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。具體實(shí)施分三個(gè)步驟。首先，全面推行市場(chǎng)主辦單位例會(huì)制，以月為單位定期召開(kāi)市場(chǎng)主辦單位例會(huì)。會(huì)議將統(tǒng)一布置食品安全巡查全年工作任務(wù)，任務(wù)將全面覆蓋日常監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、針對(duì)性監(jiān)管三方面。例會(huì)還將根據(jù)管理員提供的巡查記錄不定期到管區(qū)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行摸底督察，發(fā)現(xiàn)有管理不到位的現(xiàn)象將在會(huì)議中做通報(bào)批評(píng)。

其次，在市場(chǎng)全面推行《豐臺(tái)區(qū)食品集中交易市場(chǎng)管理日志》，豐臺(tái)區(qū)食藥監(jiān)管局在轄區(qū)食品集中交易市場(chǎng)全面推行《豐臺(tái)區(qū)食品集中交易市場(chǎng)管理日志》，管理日志全面覆蓋了日常管理中的主體資質(zhì)、客體資質(zhì)等方面的檢查。管理日志的推行，使市場(chǎng)巡查員的檢查更加規(guī)范、更加全面，有效避免了市場(chǎng)巡查員不知道查什么、怎么查的問(wèn)題。

最后，突出“雙層”模式的比對(duì)效力和層級(jí)監(jiān)督的獨(dú)立效力。鑒于市場(chǎng)內(nèi)食品安全管理員往往是從逃避監(jiān)管部門(mén)檢查的角度看待問(wèn)題，而不是去真正發(fā)現(xiàn)和改正自己的食品安全隱患，在市場(chǎng)內(nèi)推行“雙層”巡查機(jī)制就顯得尤為重要。“雙層”突出的是食藥監(jiān)管所和市場(chǎng)內(nèi)巡查員并行的巡查機(jī)制，通過(guò)將食藥監(jiān)管所專(zhuān)業(yè)、深入地巡查和市場(chǎng)淺顯地巡查進(jìn)行有效對(duì)比，市場(chǎng)主辦方可以對(duì)市場(chǎng)食品安全員巡查結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。市場(chǎng)廉政稽查辦公室作為直接隸屬于市場(chǎng)主辦方最高層，具有獨(dú)立的管理效力，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別高的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)3次沒(méi)有巡查到的將由市場(chǎng)廉政稽查辦公室統(tǒng)一處理。通過(guò)雙層對(duì)比和層級(jí)監(jiān)督，促使市場(chǎng)巡查員開(kāi)展有效巡查。

此外，豐臺(tái)區(qū)食藥監(jiān)管局將食品安全風(fēng)險(xiǎn)劃分為 “輸入風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)”等四類(lèi)。輸入風(fēng)險(xiǎn)是指經(jīng)營(yíng)者客體商品準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指經(jīng)營(yíng)者主體經(jīng)營(yíng)行為存在的風(fēng)險(xiǎn)；管理風(fēng)險(xiǎn)是指市場(chǎng)主辦單位在日常管理過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)；突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是指由于意外、突發(fā)事件引起的風(fēng)險(xiǎn)隱患。日常工作，執(zhí)法人員將這些風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐一排查，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)的特征、數(shù)量、危害程度等進(jìn)行評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)分級(jí)后進(jìn)行掛賬并制定市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)隱患臺(tái)賬，設(shè)定完成時(shí)限，明確責(zé)任單位和責(zé)任人，通過(guò)分析，提出擬消除風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的措施和評(píng)估報(bào)告。