濟南棚戶區改造相關問題研究

2016-10-19 13:46:53康春艷

建材發展導向 2016年5期

康春艷

摘要：隨著城市經濟的發展，舊城區內遺留下來環境設施差、人員結構復雜、房屋多為簡易平房的棚戶區已經嚴重影響了當地居民生活水平，對城市發展也產生了負面影響。為促進城市建設與經濟的協調發展及改善棚戶區內居民的生活環境，全國各地相繼拉開了棚戶區改造的序幕。文章在對濟南市棚戶區現狀調查的基礎上，分析了棚戶區存在的相關改造困境。

關鍵詞：棚戶區；濟南市；改造困境；改造政策

隨著經濟的發展和城市的擴張，原有城區的許多建筑日益陳舊，功能不能適應社會生活的要求成為舊城而需要更新。如果舊城區低洼易澇，基礎設施配套不齊，房屋多為簡易房屋，則稱之為棚戶區。城市棚戶區改造到底改造的是什么？在政府的相關文件和媒體報道中，棚戶區常以集臟、亂、差于一身的城市“問題”區域的形象出現。“臟”是指棚戶區衛生環境、居住環境極差的狀態；“亂”是指一個居民成分復雜、治安混亂的區域；“差”指的是該區域的基礎服務設施落后的狀態。因此，無論從物理空間還是從社會空間上看，棚戶區似乎是一個以“社會解體”為核心特征的無秩序的問題區域。

1 棚戶區作為“中國問題”的特殊意義

城市棚戶區并非單一的整體，不同國家，不同政治、經濟、社會背景下，城市棚戶區的種類和特征也不同。不同國家的具體國情決定了貧民區的類型，反過來，不同的城市棚戶區也能體現出不同國家的特色。城市棚戶區作為“中國問題”有其特殊的意義，中國的棚戶區問題，并非簡單的貧困問題，而是一個民族國家建構和現代化進程中，國家與城市秩序的建構問題。

首先單位制的變遷成為中國城市棚戶區問題的宏觀制度背景。中國的棚戶區是在劇烈的經濟社會轉型背景下產生的獨特現象。

其次，中國城市棚戶區相關研究也能觸及到具有中國特色的“單位制”現象。

再次，改革開放前，中國的國家權力一向被學者稱為“全能主義”政府，整個社會通過生產和社會組織被國家權力整合起來。

2 濟南市棚戶區現狀及存在問題

2.1 濟南市棚戶區現狀

由于改造規劃欠周全，過多關注近期利益等多方面原因，濟南城區內出現了具有居住環境擁擠、配套設施簡陋等特點的住宅區。對濟南市棚戶區按照其類型大體可分為：一、建筑布局密集，結構質量較差類，一般位于一環路周邊的普通街區，如東舍坊片區等；二、具有歷史傳統風貌、保留了大量的歷史建筑的傳統街道，如芙蓉街等；三、被城市包圍沒有農用地的村莊，街道布置不規則的城中村片區，如老屯片區等；四、尚未被城市包圍、擁有少量農用地的城邊村片區，如大魏莊、黃臺片區等。從空間布局來看，濟南市的棚戶區分布于各個市轄區，但是主要還是集中在發展相對較晚的槐蔭區和天橋區，即濟南市的西北部。

2.2 濟南市棚戶區存在問題

濟南市的棚戶與危舊住宅區大多散落在城市的各個角落，較多的是在政區的死角、城鄉交界的邊緣地帶；城市基礎配套設施不足，既缺少公共綠化面積，也缺少文化、體育、休閑等設施；缺乏統一規劃，建筑標準低、容積率高，房屋建筑面積小、人口擁擠等。具體表現為：（1）棚戶區內居住人口構成復雜，治安隱患多。棚戶區以其低質量的居住環境帶來的低租金、低售價，吸引了超過當地居民幾倍的大量外來人口入住，居住人員構成日趨復雜。（2）公共服務設施缺乏，居住環境惡劣。盡管有一些城中村經過居民自行改建，建筑物比較新且規則，布局較合理，但是基礎設施卻比較缺乏，尤其是綠地面積少、文化娛樂設施缺乏、醫院沒有或者設施不全等。（3）建筑密度大，建設管理混亂。棚戶區內宅基地、集體用地建設管理混亂，違法占地和違章建筑屢禁不止。許多村或者街區的建筑密度達到60%以上，“一線天”、“握手樓”比比皆是，建筑物的布局混亂，通風、采光條件差，影響了城市的外觀形象。

3 棚戶區改造相關政策

我國棚戶區改造是一項民心工程，德政工程。全國各省、市棚改的目的只有一個，就是為低收入群眾、弱勢群體解決住房困難。雖然棚戶區改的方式各具特色，但也有相同之處。大體的政策有：（1）土地收購儲備交易中心收購棚戶區土地，實行熟地出讓。土地出讓金退給土地收購儲備交易中心，專項用于支付銀行貸款本息和土地收購資金周轉及棚戶區改造。（2）棚戶區改造項目享受經濟適用住房有關政策，建設用地實行劃撥（含非住宅用地），行政性收費減半，按照普通商品房對待與管理。（3）居民回遷房、定銷商品房建設用地享受土地劃撥、行政事業性收費全免、經營性收費減半的優惠政策。（4）棚戶區改造項目用地紅線外沒有大配套管網的，電業、供水、供氣、供熱、電信、郵政、廣電等單位要按照規劃要求，分別出資同步建設。應由市政承擔的公用設施和基礎配套設施，要落實資金，優先建設。（5）城市棚戶區改造項目給予地方稅收優惠政策照顧。對符合條件的改造項目，以劃撥方式取得土地使用權的不征契稅；棚戶區居民因拆遷而重新承受普通住房的，免征契稅等。

4 濟南市棚戶區改造困境

濟南市棚戶區改造實施過程中，由于棚戶區所處區域不同，人口結構、素質不同，改造時間不同等因素，導致了棚戶區改造工作的差異性，這也給棚戶區改造形成一定困境。

4.1 建設資金匱乏、來源渠道狹窄

棚戶區居民多為低收入人群，由于生計問題尚未解決，他們根本無暇也無力去改善他們的居住條件和環境，對棚戶區的改造他們只有殷切期盼，無法籌集到改造資金。

4.2 改造拆遷安置、補償難限定

首選，在棚戶區改造工作中，由于國家對棚改居民政策的優惠大，導致部分群體為獲取高額補償費，不顧法律的約束，暴力阻擾拆遷。或是通過搶建，違建建筑物或構筑物來擴大補償面積或增加補償金額。其次，棚戶區內居住人群的支付能力和家庭人數各不相同，其家庭需求具有多樣性，因此保障水平也要因家庭或因人而異。

4.3 改造項目和拆遷方案不夠詳細透明

棚戶區改造中的被拆遷居民在拆遷前對各項補償沒有把握，對拆遷后的歸屬不明確，這導致棚戶區居民對棚改的熱情度不高。

4.4 政策依據供給不足，且落實不到位

濟南市政府在明確了棚戶區的界定，限定了棚戶區的改造條件后，并出臺了一系列支持棚戶區改造工程建設的政策，比如融資政策、稅收優惠政策等。

4.5 監督力度不夠

政府在組織、實施和監督棚戶區改造工作中常出現監督力度不夠的現象，對此政府可以通過政策引導、監督、媒體跟蹤報道、被遷待安置群體代表的多途徑監理管理實現棚戶區改造管理的公開、公正、透明。