加強進口廢物管理防范環境污染風險

蘭孝峰　鞠紅巖　劉　剛　李淑媛

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京　100029)

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加強進口廢物管理防范環境污染風險

蘭孝峰鞠紅巖劉剛李淑媛

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京100029)

進口廢物可以緩解我國資源短缺，對經濟發展、解決就業以及平衡國際貿易等方面具有重要作用，特別是對我國資源利用、節能減排、保護環境和資源儲備意義重大。但進口廢物在進口、加工利用等環節存在一些問題，管理不善將會對我國的環境造成危害。本文分析了目前我國進口廢物現狀及存在的問題，并提出相應的對策建議，希望通過加強管理來進一步規范進口廢物，提高行業發展水平，促進我國經濟可持續發展。

廢物；進口；管理；環境

從20世紀80年代中期開始，隨著經濟的迅速發展，我國對資源和原材料的需求不斷增加，突顯出我國資源供應不足的問題，國內的一些企業開始從國外進口可用作原料的固體廢物(以下簡稱“進口廢物”，進口廢物不是“洋垃圾”，指包括廢紙、廢塑料、廢金屬、廢棉、氧化鐵皮、廢船等列入《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》的資源性廢物，經過適當的加工利用可作為原料利用)。進口廢物行業經歷了從無到有、從小到大的發展歷程，進口廢物對彌補我國經濟發展所需原料缺口、擴大就業、發揮節能減排環境效益以及平衡對外貿易關系等方面發揮了積極的作用。2015年，我國進口固體廢物約4700萬噸，進口金額約218億美元，約占我國貿易進口總額的0.21%；通過利用進口廢物資源化可得到再生紙約2335萬噸，再生塑料約749萬噸，鋼鐵約482萬噸，再生鋁約166萬噸，再生銅約167萬噸；可節約原木2102萬噸，石油1498-2247萬噸，鐵礦石820萬噸，鋁土礦789萬噸，銅精礦833萬噸等[1]。

1　進口廢物管理現狀

為加強固體廢物進口管理，防止進口廢物污染環境，我國自20世紀90年代初以來，開始制定相關政策，1996年頒布《固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體法》)，將進口廢物管理納入依法管理的范圍。2011年頒布《固體廢物進口管理辦法》，建立了包括：目錄管理制度、許可審查制度、檢驗檢疫制度、注冊登記制度、圈區管理制度等進口廢物的基本制度和管理模式。另外，還陸續發布了包括《進口可用作原料的固體廢物環境保護管理規定》、《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》等一系列的管理規定和標準規范。逐步建立起較為完善的進口廢物管理法律法規和標準規范體系。目前，我國進口廢物管理體系形成了綜合環境保護部，商務部、發改委、海關、檢驗檢疫等多部門各司其職、相互配合，從廢物分類、標準控制、屬性鑒別、進口審批、檢驗檢疫、通關、后期監管等多方面綜合管理的全過程、全流程和全范圍管理[2]。管理模式也從單純的污染防治向兼顧環境、經濟協調發展的綜合管理模式轉變。

2015年4月，第十二屆全國人大常委會第十四次會議對《固體法》第二十五條作出修改：將第一款和第二款中的“自動許可進口”修改為“非限制進口”；同時，刪去第三款中的“進口列入自動許可進口目錄的固體廢物，應當依法辦理自動許可手續”。為落實修改后的《固體法》第二十五條，2015年11月，環保部等五部委發布第69號公告，從實際執行層面，具體落實了法律規定，對進口固體廢物的管理做了重大改革。企業進口非限制進口類固體廢物，無需申領進口廢物許可證，環保部門不再簽發，海關不再驗核。由此，修改后的《固體法》及其配套法律規定，實質上將進口固體廢物調整為禁止類、限制類、非限制類，進一步梳理了進口固體廢物的管理思路。

2　進口廢物現狀

我國進口廢物數量從2000年的1400多萬噸增加到2015年約4700萬噸，其中：2000年-2009年進口廢物數量呈逐年增長的趨勢，在2009年達到了最大量，5800多萬噸；2010年由于受經濟危機的影響進口廢物數量有所下降，2011-2013年進口量基本保持在5400萬噸左右；2014年、2015年全球經濟增長速度放緩，制造業需求不旺，產業結構深度調整，全面壓縮過剩產能，原油價格頻頻下跌，以鋼鐵、有色、化工、建材為主的大宗原材料價格持續走低，資源總需求下降等，致使我國再生資源需求量持續低迷，進口量呈下降的趨勢，如圖1所示。

圖1　2000年-2015年進口廢物數量

2.1進口廢物種類及來源國

歷年來我國進口廢物的主要品種為：廢紙、廢塑料、廢五金、廢鋁、廢銅和廢鋼鐵等，六個品種合計進口量占到當年進口量的87%以上。其中：廢紙為進口量最多的品種，占當年進口量的50%左右，由2000年的480多萬噸增加到2015年的近3000萬噸，15年期間進口數量增加了5倍多；2010年以來，廢塑料進口量比較平穩，進口量在700～800萬噸；2005年以來，廢五金進口量每年均超過500萬噸；廢鋁、廢銅進口量自2011年之后逐年減少；廢鋼鐵進口量在2009年達到頂峰，超過1000萬噸，如圖2所示。

圖2　2000年-2015年各主要廢物進口量

我國進口廢物主要來源于歐洲、美國和日本等發達國家。2015年進口廢物來源地前五位依次是：美國(32.0%)、日本(12.9%)、中國香港(11.6%)、英國(8.8%)和荷蘭(3.7%)，五個國家和地區合計占進口廢物總量的69.1%。其中中國香港作為自由貿易港，主要以轉口貿易為主。

2.2加工利用企業數量及分布

隨著我國強化了進口廢物管理，政策、法規和標準技術規范不斷完善，逐步規范了進口廢物加工利用行業發展，加工利用企業規模逐步擴大，企業小、散、亂的管理情況得到一定控制，尤其是2013年環保部開展的進口廢物專項整治行動和海關總署開展的“綠籬行動”，嚴查淘汰一批不合格或違法企業，從事進口廢物加工利用的企業數量較高峰時期減少約40%，企業數量由2005年的4100多家降至2015年的2142家，如圖3所示。

圖3　2005年-2015年進口廢物加工利用企業數量

歷年來我國進口廢物加工利用企業主要集中在東南沿海經濟、交通發達地區，也是我國加工制造業發達、原生資源相對短缺的地區。其中超過50%位于廣東和浙江兩省，其他在地域分布上相對分散，如圖4所示。2015年進口量前五位的省份依次為：廣東(36.23%)、浙江(19.72%)、江蘇(10.98%)、山東(7.88%)、福建(6.79%)，五省合計占進口廢物總量的81.60%。

圖4　2015年各省進口廢物加工利用企業數量

3　存在問題

3.1行業集中度低，行業水平參差不齊

雖然經過多年的規范管理，企業小、散、亂的管理情況得到一定控制，企業數量從2005年的4100多家減少到2100多家，但仍是中小企業較多、經營分散，骨干支柱型企業數量偏少，行業集中度低。2015年進口廢五金加工利用企業有454家，占進口廢物加工利用企業數量的21.2%，進口量小于5000噸的企業占54.6%，進口量大于2萬噸的企業占15.9%。 2015年廢塑料加工利用企業有1266家，占廢物加工利用企業數量的59.1%，進口量小于5000噸的企業占了63.5%，進口量大于2萬噸的僅占5.2%，如圖5所示。目前，行業內技術研發普遍投入不足，缺乏現代管理制度和現代化經營組織方式，大多數企業以手工拆解、簡單拆解，粗加工為主，行業整體技術裝備水平不高；多數企業對優質再生資源的加工利用水平差，產品結構單一，附加值低，同質化現象明顯。

圖5　廢五金、廢塑料加工利用企業進口規模

3.2廢物加工利用過程中帶來二次環境污染問題

進口廢物加工利用過程會產生廢水、廢氣、廢渣等污染物，污染治理不當會產生一定的環境風險。特別是廢塑料、廢五金等勞動密集型加工利用企業，分布廣泛，加工利用工藝技術及污染防治相對落后、對環境和人體健康存在危害風險。廢紙、廢鋼鐵、廢有色金屬等大宗廢物原料的加工利用企業大多屬于“兩高一資”行業，污染物產生強度大，淘汰落后產能及污染減排任務仍十分艱巨。一些進口廢物加工利用后的殘渣加工處理難度較大，長期集聚后會帶來較大的環境壓力。自2000年-2015年，我國已累計進口廢物約6.5億噸，如果按照進口廢物夾雜物比例為1%計算，共夾帶650萬噸不可利用廢物。

同時由于利益驅動，一些企業或個人鋌而走險，通過繞關、偽報、瞞報、夾藏等方式從事 “洋垃圾”走私活動。根據海關總署緝私局統計，2013-2014年，全國共查處走私廢物案件312起，查獲各種固體廢物143萬噸。其中，涉及禁止進口的固體廢物142起，查獲電子廢物、廢礦渣、舊衣服等“洋垃圾”共25萬噸。倒賣進口廢物現象時有發生，一些正規企業將進口廢物倒賣給不具備無害化加工利用能力的企業，甚至無任何污染防治設施的小企業、小作坊進行加工利用，導致廢水、廢氣直接排放。這種倒賣行為涉及面大、環節多，整治難，存在較大環境污染風險。

3.3進口廢物相關的法規標準有待更新完善

目前我國的《進口廢物管理目錄》采用動態式管理模式，目錄的形成經歷了不斷完善的過程，經過了多次調整，最新的目錄調整(環境保護部、國家發展和改革委員會、商務部、海關總署、國家質量監督檢驗檢疫總局公告2015年 第69號)僅是將原“自動許可進口類固體廢物目錄”修改為“非限制進口類固體廢物目錄”，沒對目錄中的品種進行進一步評估。目前我國經濟形勢也發生了改變，目錄中的廢物品種應根據我國新的經濟形勢，結合國家關于“去產能”和產業升級的總體要求，統籌考慮資源和環境效應，對目錄重新進行評估。

為防止進口廢物夾帶生活垃圾及其它有害物質，原國家環境保護總局與質檢總局于2005年聯合制定了一系列的環境保護控制標準。該標準已實施10年，在防止進口廢物夾帶不可利用廢物，控制污染環境等方面發揮了重大作用。但由于進口廢物成分復雜，屬于非標準貨物，在實際操作中存在執行標準難、尺度不一、可操作性差等問題，有待進一步更新完善。

3.4進口廢物加工利用和國內資源再生行業尚無統一規范條件

進口廢物加工利用企業是中國再生資源回收利用行業的重要組成部分。進口廢物與國內再生資源企業實行雙重管理標準，標準差距越大，非法倒賣的概率越高，污染問題就越突出。國家對進口廢物實行嚴格的許可證審批管理制度，進口廢物加工利用企業需要經過考核符合相關的進口廢物管理規定才能進口，企業規模相對較大，污染防治水平相對較高；而國內再生資源行業無明確的規范要求，存在著一個龐大的小作坊、非法集散地群體，他們處于政府監管體系之外，生產設施落后、無環保設施，超標排放，其經營成本低，用較高的價格截走了大量廢舊資源，導致正規企業“吃不飽”，也導致了進口廢物非法加工利用，擾亂了市場秩序，產生了劣幣驅逐良幣的后果，對行業的整體形象影響惡劣。

4　對策及建議

進口廢物可以緩解我國資源短缺，對經濟發展、解決就業以及平衡國際貿易等方面具有重要作用，特別是對我國資源利用、節能減排、保護環境和資源儲備意義重大。但進口廢物在進口、加工利用等環節存在一些問題，管理不善將會對我國的環境造成危害。本文在分析了目前我國進口廢物現狀及存在的問題基礎上，提出以下相應對策建議，以期進一步規范和加強進口廢物管理防范環境風險。

4.1注重聯合，提高行業水平

進口廢物加工利用行業最典型的特點是分散，建議國家下一步要從宏觀政策上提出要加快培育龍頭企業，鼓勵通過資本入主、兼并重組聯營的方式加快行業整合，提高行業的集中度。行業本身也需要加強資源聚集，強強聯合。建議中小企業應增多與龍頭企業的合作，只有資源聚集，行業集中度提高，抗風險能力才會提高，政策才會改善。以廢紙為例，我國經濟進入新常態，增速持續放緩，企業應該結合自身情況，考慮從紙種生產變革重構、企業布局變革重構、區域產業變革重構、設備優化提升、工藝優化提升等方面入手，結合走可持續發展道路，將有益于在動態的市場上長期發展。

4.2強化管理，提升監管水平

加強源頭控制，完善和落實進口廢物裝運前和口岸檢驗檢疫。加強口岸監管能力建設，強化海關查驗。建立走私“洋垃圾”退運國際合作機制。推動與國際間相關主管部門建立“洋垃圾”反走私合作機制，禁止以任何形式向我國走私“洋垃圾”。加強過程管理，健全完善固體廢物進口和加工利用等管理環節的銜接機制，避免管理脫節。嚴厲查處倒賣、轉讓、非法加工利用進口廢物等違法行為，避免進口廢物流入到無加工利用能力的企業。嚴格審批，加強事后監管，進一步規范進口廢物加工利用企業，確保廢物加工利用過程的污染物達標排放。

4.3科學評估，完善管理目錄及相關標準

科學評估，進一步調整進口廢物目錄。我國資源稟賦特點和國際經濟分工地位決定了能源資源需求巨大，應當統籌考慮原生資源和再生資源，統籌考慮再生資源的資源屬性和環境屬性，綜合評估廢物進口目錄的品種，允許進口那些資源缺口大、環境危害小的品種，禁止進口那些價值低、表觀差、加工利用過程環境污染大，監管成本高的廢物進口，如生活類的廢塑料和未經分揀的廢紙等。還可考慮轉變進口模式，借助“一帶一路”的經濟政策鼓勵企業到國外建廠，將固體廢物加工成再生原料后再進口到國內。 同時，進一步完善進口廢物的環境保護控制標準，使其具有可操作性，確保進口廢物符合標準。

4.4以外促內，統籌國內外不同來源廢物的管理

進口廢物加工利用行業與國內再生資源回收利用行業密不可分，只有統一國內外不同來源廢物的管理要求，才能真正做到統籌國內外兩種資源、兩個市場，從根本上提高行業的廢物再生利用水平和污染防治能力。同時，根據《固體廢物進口管理辦法》第十八條規定：“國家鼓勵限制進口的固體廢物在設定的進口廢物’圈區管理’園區內加工利用”，環境保護部同意設立并已正式運行的進口廢物“圈區管理”園區已有13個，在推進園區內污染防治設施和基礎設施集中建設、提高資源利用效率和監管效率、實現污染集中治理等方面，發揮了積極作用。為此，國內再生資源加工利用行業可以考慮借鑒進口廢物“圈區管理”的模式，積極引導和鼓勵國內再生資源加工利用企業和相關深加工企業進駐園區集中發展，不斷提高進口廢物加工利用資源化和無害化水平，以帶動國內再生資源回收利用行業整體水平的提升，減少環境污染，為再生資源行業可持續發展奠定良好的基礎。

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Promote Management of Imported Waste to Prevent Environmental Pollution Risk

LAN XiaofengJU HongyanLIU GangLI Shuyuan

(Solid Waste and Chemicals Management Center of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China)

Imported scrap can relieve the shortage of resource and play an important role in China's economic development，employment and international trade.In particular，imported scrap is critical to resource utilization，energy saving and emission reduction，environmental protection，and resource reserve.However，major issues remain with the importing，processing，and utilizing aspects of the imported scrap.Poor management will cause great damage to China's environment.This paper analyzes the current situation and existing problems of China's imported scrap in order to provide policy recommendations.It aims to further improve the management of the imported scrap，enhance the level of industrial development in this sector，and promote sustainable economic development in China.

imported scrap；management；environment

蘭孝峰，碩士，工程師，主要研究方向為固體廢物污染防治及其管理

李淑媛，碩士，高級工程師，主要研究方向為固體廢物污染防治及其管理

X21

A

1673-288X(2016)05-0064-04

引用文獻格式：蘭孝峰等.加強進口廢物管理防范環境污染風險[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：64-67.