社會(huì)資本助力寧陽水利事業(yè)發(fā)展

【摘要】通過政府與社會(huì)資本（PPP）合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，全面提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。特別是PPP模式在水利建設(shè)工作上的應(yīng)用取得顯著成效。

【關(guān)鍵詞】寧陽；PPP模式；水利；社會(huì)資本

寧陽縣北依泰山，南臨曲阜，乃“泰山之陽、圣人故鄰”，總面積1125平方公里，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)街道和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，人口82.7萬人。2015年以來，寧陽縣緊緊抓住國務(wù)院和各級(jí)力推政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的契機(jī)，積極創(chuàng)新思路，認(rèn)真大膽實(shí)踐，PPP模式各項(xiàng)工作取得了顯著成效，受到了各級(jí)廣泛關(guān)注。相繼被中央電視臺(tái)《新聞30分》等電視媒體報(bào)道，并登上了《人民日?qǐng)?bào)》頭版和《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》、《大眾日?qǐng)?bào)》頭版頭條。目前，寧陽縣初步策劃PPP水利項(xiàng)目12個(gè)、概算投資20多億元，特別是包裝運(yùn)作的引汶工程項(xiàng)目已正式入選財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。下面，是寧陽縣在推進(jìn)PPP模式方面的一些嘗試和做法。

一、強(qiáng)化組織保障

縣政府成立PPP模式推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署全縣PPP模式推廣工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣財(cái)政局，具體負(fù)責(zé)政策制訂、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、運(yùn)營補(bǔ)貼、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，并會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督指導(dǎo)。縣發(fā)改、水利、經(jīng)信、教育、民政、人社、國土、建設(shè)、交通、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、審計(jì)、人行、銀監(jiān)等部門依職參與項(xiàng)目過程管理，依法履行監(jiān)管職責(zé)。建立相應(yīng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化組織保障，明確工作目標(biāo)和責(zé)任分工，細(xì)化工作舉措，穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的組織實(shí)施。

二、完善政策措施

近年來，從中央到地方不斷加大水利建設(shè)投資，我縣水利事業(yè)也迎來了跨越式的發(fā)展，但我縣大中型灌區(qū)和大部分水利設(shè)施大都修建于上世紀(jì)80年代之前，由于社會(huì)歷史條件的限制，這些工程大都設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，施工質(zhì)量不高，渠道老化、年久失修，嚴(yán)重制約了這些農(nóng)田水利設(shè)施效益的有效發(fā)揮。針對(duì)這一現(xiàn)狀，縣委、縣政府高度重視，決心全力推進(jìn)PPP模式，通過政府與社會(huì)資本合作，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，全面提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。按照國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，深入研究相關(guān)政策文件，結(jié)合寧陽實(shí)際，制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的意見》，明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設(shè)計(jì)和時(shí)間表、路線圖。水務(wù)局按照縣委、縣政府決策部署，派出專業(yè)人員參與縣政府成立的全省首家政府與社會(huì)資本合作辦公室，定期參加成員單位聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決各類實(shí)際問題。為政府和社會(huì)資本合作提供了必要的技術(shù)支撐和組織保障。

三、做好項(xiàng)目篩選

科學(xué)的思路，決定正確的出路。在項(xiàng)目策劃上，我們會(huì)同財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力，重點(diǎn)對(duì)全縣涉及水利的項(xiàng)目匯總分析、優(yōu)化整合、項(xiàng)目論證、系統(tǒng)篩選，全面納入項(xiàng)目庫范圍。其中，引汶工程項(xiàng)目列入財(cái)政部示范項(xiàng)目范圍。引汶工程為水利綜合利用工程，位于寧陽縣中東部，工程主要是防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)等多功能于一體的現(xiàn)代化引汶工程。建設(shè)內(nèi)容包括水源工程、引調(diào)水工程、調(diào)蓄水工程、工業(yè)生活供水工程、灌溉排澇工程、生態(tài)景觀建設(shè)、管理設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。項(xiàng)目建成后將能滿足寧陽縣工業(yè)生活用水需求；解決寧陽縣東引汶灌區(qū)、月牙河水庫灌區(qū)等46.3萬畝耕地灌溉問題，占全縣耕地面積的44%，從根本上統(tǒng)籌解決寧陽縣中東部及西部水資源短缺、水災(zāi)害威脅、水生態(tài)惡化、水景觀品質(zhì)差等問題。

四、規(guī)范工作程序

一是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，建立PPP項(xiàng)目庫，實(shí)行滾動(dòng)管理；二是項(xiàng)目審定，項(xiàng)目在進(jìn)行論證后，按程序報(bào)政府審定；三是編制詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)包括項(xiàng)目概況、運(yùn)作方式、合同體系、采購方式選擇等；四是通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，擇優(yōu)選定誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴；五是合同簽訂，參照財(cái)政部規(guī)范文本，結(jié)合實(shí)際制定合法、全面、規(guī)范、有效的項(xiàng)目合同；六是項(xiàng)目執(zhí)行，各方要按合同約定履行責(zé)任和義務(wù)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施；七是項(xiàng)目評(píng)估，建立綜合績(jī)效評(píng)估體系，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行狀況及風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)估；八是項(xiàng)目移交，做好移交資產(chǎn)的評(píng)估、性能測(cè)試和監(jiān)督管理等工作，妥善辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)；九是項(xiàng)目終止，當(dāng)項(xiàng)目需要終止時(shí)，通過各種方式進(jìn)行補(bǔ)救，保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行和公眾利益不受侵害。

五、加強(qiáng)政企合作

寧陽縣引汶工程項(xiàng)目，共包含8個(gè)子項(xiàng)目。其中，月牙河水廠和小型水力發(fā)電工程建成后有營業(yè)收入，而汶口一號(hào)壩、東引汶干渠、月牙河水庫等工程則完全是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，單獨(dú)招標(biāo)的話沒有社會(huì)資本方愿意參與。水務(wù)局將這幾項(xiàng)工程整合在一起，形成了引汶工程打包捆綁、組合開發(fā)，并通過可行性缺口補(bǔ)助保證項(xiàng)目的投資回報(bào)。據(jù)項(xiàng)目建設(shè)指揮部測(cè)算，整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營期內(nèi)年均營業(yè)收入可達(dá)2.1億元，總投資收益率在8%左右。該項(xiàng)目總投資13.13億元，由寧陽縣國資局出資2.85億元，山東魯珠集團(tuán)有限公司投資4.28萬元，剩余的6億元由雙方共同出資成立的特殊目的公司（SPV）山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司融資解決，項(xiàng)目由山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司建設(shè)、管理、運(yùn)營和維護(hù)。在項(xiàng)目籌劃過程中，水務(wù)局主動(dòng)與財(cái)政局、國資局等對(duì)接，及時(shí)將引汶工程項(xiàng)目中有可能產(chǎn)生的財(cái)政支付責(zé)任和可能支付的購買服務(wù)費(fèi)列入預(yù)算。在編制年度預(yù)算時(shí)，將本項(xiàng)目建設(shè)中政府方出資部分作為PPP資金，專項(xiàng)列入財(cái)政預(yù)算，從而保障了該項(xiàng)目的順利實(shí)施。

六、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制

“制之有衡，行之有度”。推廣運(yùn)用PPP模式，更需要法規(guī)制度作保障。寧陽縣嚴(yán)格按照財(cái)政部下發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》制定PPP項(xiàng)目合同，既充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，又重點(diǎn)突出了利益分配，同時(shí)預(yù)留了調(diào)整和變更空間，詳盡地體現(xiàn)市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率。在簽訂合同時(shí)，政府提前介入，引入咨詢機(jī)構(gòu)，同時(shí)聘請(qǐng)上海德恒律師事務(wù)所、泰安萬和建設(shè)項(xiàng)目管理公司等單位作為專門顧問，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在法律、工程、財(cái)務(wù)、價(jià)格等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，有效防控項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，三方有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效果。

在引汶工程項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制方面，采用了“可調(diào)整”的價(jià)格上限定價(jià)方法，即每3至5年為一個(gè)調(diào)價(jià)周期，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格；一個(gè)周期結(jié)束后根據(jù)項(xiàng)目的收益率、運(yùn)營維護(hù)成本、稅收、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價(jià)格。他們根據(jù)銀行年利率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)政府部門、社會(huì)資本、第三方監(jiān)督反復(fù)協(xié)商，初步確定PPP項(xiàng)目收益率為8%左右。當(dāng)PPP項(xiàng)目收益過低時(shí)，由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼；收益過高時(shí)，政府及時(shí)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，確保不損害公共利益。

在簽訂引汶工程建設(shè)運(yùn)營合同時(shí)，明確規(guī)定如果由于社會(huì)資本方違約導(dǎo)致的合同終止，政府方有權(quán)收回該項(xiàng)目的相關(guān)權(quán)益；如果由于政府方違約導(dǎo)致的合同終止，社會(huì)資本方有權(quán)要求政府提供補(bǔ)償金。補(bǔ)償金額的確定由雙方從特許年限、已運(yùn)營年限、項(xiàng)目總投資、已獲取收益、該項(xiàng)目的預(yù)期收益等方面，進(jìn)行綜合考慮。寧陽縣通過建立健全違約責(zé)任機(jī)制，真正做到了“防患于未然”，為PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)營奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

七、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè)，注重培養(yǎng)專業(yè)人才。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí)，營造推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本模式的良好氛圍。健全信息公開制度，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目規(guī)劃、采購需求以及行業(yè)政策、市場(chǎng)需求等信息，增強(qiáng)政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

作者簡(jiǎn)介：陳淑青（1980— ），女，工程師 寧陽縣水務(wù)局農(nóng)水科 13583850218.