完善海洋伏季休漁制度的探討
——基于東海與浙江省的實踐

岳冬冬，王魯民，熊敏思，肖黎，張寒野

（中國水產科學研究院東海水產研究所，農業部東海與遠洋漁業資源開發利用重點實驗室，上海 200090）

完善海洋伏季休漁制度的探討
——基于東海與浙江省的實踐

岳冬冬，王魯民，熊敏思，肖黎，張寒野

（中國水產科學研究院東海水產研究所，農業部東海與遠洋漁業資源開發利用重點實驗室，上海 200090）

海洋伏季休漁制度是目前我國最重要的海洋漁業資源保護管理制度，已經成為我國養護海洋生物資源、建設海洋生態文明、促進海洋漁業可持續發展的重要舉措。通過對東海與浙江省伏季休漁制度歷次完善情況進行梳理和比較，探討完善伏季休漁制度。結果表明，東海伏季休漁制度調整的特點是延長休漁時間、增加休漁作業類型及細化休漁海域，浙江省的特點是規定了“定置作業”和“帆式張網作業”伏季休漁時間、保護區休禁漁、針對特定生物資源的休禁漁及捕撈輔助船納入休禁漁范圍；與東海伏季休漁制度內容相比，浙江省在保護區休漁、保護特定生物資源休漁和捕撈輔助船實施休禁漁管理等方面具有突出特點，并為從建設海洋生物保護區、延長休禁漁時間、管理捕撈輔助船等方面完善伏季休漁制度提供了有益的啟示。在常規性伏季休漁期基礎上，提出設立終年漁業禁捕區、特殊魚類資源休禁漁期、臨時性休禁漁期等多元化海洋休禁漁制度的建議。

伏季休漁；近海漁業；海洋保護區；可持續發展；東海；浙江省

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為了保護和恢復近海漁業資源，穩定漁業生產，我國自1995年在東海實施海洋伏季休漁制度。經過20年的完善與發展，海洋伏季休漁制度已經成為我國養護海洋生物資源、建設海洋生態文明、促進海洋漁業可持續發展的重要舉措，更是保證沿海捕撈漁民生計需要和實現漁區社會穩定的重要制度。但我國海洋漁業資源衰退趨勢依然存在，社會各界對加強海洋漁業資源保護，進一步完善和強化伏季休漁制度的要求和呼聲不斷提高。

休漁期作為一項技術措施，在保護海洋生物資源的實踐中得到較為廣泛的應用。按照休漁時間的固定性特征可分為常規性休漁和臨時性休漁，其中常規性休漁是指每年在特定的時間、特定海域范圍，針對特定作業方式實施休漁；而臨時性休漁則是根據特定海域漁業資源衰退狀況或漁業資源生物經濟參數采取的休漁措施，時間長度取決于漁業資源恢復狀況的評估結果。我國一直采用常規性休漁措施。自東海實施伏季休漁制度以來，國內學者主要從三個方面進行了研究探討：一是定性分析伏季休漁制度的實施效果，即從生態效益、經濟效益和社會效益等角度進行總結闡述，實施伏季休漁制度為近海漁業資源提供了休養生息的時空條件，在索餌、產卵及洄游等方面提供了良好的環境，有助于提高生物資源數量及質量，生態效益得到好轉，進而在伏季休漁結束后，漁民可以收獲更多漁獲物，得到經濟實惠，期間對于提高漁政執法能力和漁民生態保護意識等社會效益也有顯著影響［1-5］，如徐漢祥等［4］對東海伏季休漁制度實施7年的效果進行了分析，認為其效果主要體現在捕撈產量明顯增加，單位捕撈力量漁獲量（CPUE）提高，東海漁場的資源狀況、生態效益有了相對好轉等；二是通過資源調查與監測數據分析伏季休漁制度實施效果，如程家驊等［6］以1990-1998年我國東海海洋漁業資源動態監測資料為依據，分析認為伏季休漁對東海漁業生態改善具有明顯促進作用，其中產卵群體和經濟幼魚數量、相對資源密度、個體規格等生態指標均有好轉［6-9］；三是對調整完善伏季休漁制度的探討，如林龍山和程家驊［10］認為延長伏季休漁期對于帶魚、小黃魚漁獲量的增加和漁獲質量的提升效果均較為明顯，嚴利平等［11］認為延長東海伏季休漁時間，可進一步改善繁殖群體棲息地生態環境等，從生態、資源等角度建議延長伏季休漁時間［12-17］。

已有關于完善伏季休漁制度的研究成果中，主要圍繞延長伏季休漁時間、增加休漁作業方式等內容展開，但目前這種休漁時間固定、周期長度較短的制度安排所發揮的功能更多地局限于漁業資源“暫養”，并不利于海洋生物資源保育恢復和漁業生產可持續發展。2013年3月國務院發布《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》（國發〔2013〕11號）對海洋伏季休漁制度的完善和執行提出了明確要求。海洋伏季休漁制度事關沿海漁民切身利益，情況復雜，涉及面廣，對該制度的調整完善需要從漁業資源評估、捕撈強度、捕撈作業習慣、經濟效益等多方面予以綜合考慮，其中加強頂層設計，突破現有常規性休漁措施，構建多元化休漁制度具有重要導向意義。基于此，本文擬從東海伏季休漁制度的完善歷程入手，分析該制度的特征及未來發展趨勢，同時解析浙江省休禁漁制度，最后在對東海與浙江省伏季休漁制度對比基礎上，探討完善我國伏季休漁制度的建議。

1 東海伏季休漁制度完善歷程及特征

1.1 東海伏季休漁制度歷次完善情況

由于對漁業資源開發利用的科學認識不足，在20世紀70年代，海洋捕撈強度短期內迅速擴大，直接導致傳統經濟魚類資源呈現衰退趨勢，為了緩解這一趨勢，1995年在充分調查研究基礎上，農業部對原伏季休漁制度進行了改革，這就標志著新的伏季休漁制度開始實施。之后，結合東海漁業生產實際，針對伏季休漁時間、作業方式等進行了逐步完善。歷次調整情況見表1。

1.2 東海伏季休漁制度歷次完善特點

東海伏季休漁制度是包含休漁時間、作業類型及海域范圍的三維一體的管理措施。為加強海洋漁業資源保護力度，對東海伏季休漁制度進行調整和完善，必然至少涉及其中的一項因素，從而使得伏季休漁制度更符合漁業資源與海洋生態環境實際，提高伏季休漁效果。因此，對1995-2015年間東海伏季休漁制度歷次完善特點進行分析，必須固定其中兩個因素維度，才能清晰的描述另一個因素維度的調整特點。

1）伏季休漁時間長度變化特征。固定海域范圍和作業類型兩個因素，分析伏季休漁時間長度變化特點。拖網（桁桿拖蝦暫時除外）和帆張網作業：在35°-27°N海域（海域范圍細化管理，這里暫不考慮），1995年規定的伏季休漁時間2個月，到1998年延長調整為3個月，2009年延長為3.5個月；在26°-24°30′N海域（海域范圍細化管理，這里暫不考慮），拖網和帆張網作業1998年伏季休漁時間為2個月，具體由福建省規定，到2009年調整為2.5個月。定置（張網）作業：1995年規定伏季休漁時間長度不少于2個月，1998年規定了伏季休漁時間范圍為6月16日至9月15日，但具體時間長度仍不少于2個月，2009年將時間長度延長為不少于2.5個月。桁桿拖蝦作業：2003年伏季休漁時間長度為1個月，到2006年調整為2個月。

表1 東海伏季休漁制度歷次調整Table 1 Adjustment results of summer closed fishing season system in East China Sea

2）伏季休漁作業類型不斷增多。從伏季休漁作業類型角度而言，納入到東海伏季休漁制度的數量不斷增多。1995-2000年規定的伏季休漁作業類型包括：拖網（桁桿拖蝦暫時除外）和帆張網作業、定置作業。2001年將燈光圍網納入到伏季休漁范圍，2003年將桁桿拖蝦納入到伏季休漁范圍，2009年規定除單層刺網和釣具外的所有作業類型均納入到伏季休漁范圍，2011年則規定除釣具外的所有作業類型全部休漁，至2015年仍采用該規定。

3）休漁海域不斷細化。從1995-2012年歷次調整東海伏季休漁制度的結果來看，除定置作業的休漁海域范圍由各省、自治區、直轄市規定外，其他休漁海域范圍不斷得到細化。1995年規定休漁的海域范圍為黃海35°N以南-東海27°N以北海域和27°-24°30′N海域；1998年海域范圍細化為35°-26°N海域和26°-24°30′N海域；2000年休漁海域為35°-26°30′N海域和26°30′N以南的東海海域；2001年休漁海域還細化增加了23°30′-22°30′N、120°-117°E海域；2009年進一步規定了26°30′N至“閩粵海域交界線”的東海海域；至2015年東海伏季休漁涉及海域范圍包括35°-26°30′N的黃海和東海海域、26°30′N至“閩粵海域交界線”的東海海域。

2 浙江省海洋伏季休漁制度完善歷程及特征

2.1 浙江省海洋伏季休漁制度完善歷程

浙江省是率先提出和實施伏季休漁措施的省份。1979年7月1日至9月30日，為保護海洋產卵帶魚及其幼體，浙江省開始實施3個月的伏季休漁制度，由此開創了我國伏季休漁的先河。對浙江省2008-2015年海洋伏季休漁制度完善情況進行梳理（表2），有助于掌握其海洋漁業休禁漁管理特點。

2.2 浙江省海洋伏季休漁制度特點

在農業部規定的東海伏季休漁制度基礎上，浙江省根據有關規定與要求對省內伏季休漁制度進行了調整，具有如下特點。

1）規定了“定置作業”伏季休漁時間。按照農業部規定的海洋伏季休漁制度，“定置作業”伏季休漁時間由沿海各省、自治區、直轄市漁業行政主管部門確定，農業部僅進行了“不得少于2個月或不少于2.5個月”的原則性規定。浙江省在此基礎上，對定置作業類型的休漁時間進行了準確規定，同時還進行了調整和完善，其中2008年的規定為6月1日零時至8月31日24時，到2009年調整為6月1日12時至8月31日12時，2011年調整為6 月1日12時至9月1日12時，2013-2015年定置作業按照不同漁具作業類型執行伏季休漁，如執行刺網類作業和其他張網作業伏季休漁時間規定。

2）規定了“帆式張網作業”伏季休漁時間。帆式張網是20世紀80年代初期借鑒韓國同類型網具技術發展起來的一種新型單錨張綱張網，因其網口水平擴張裝置為帆布而得名，由于該作業對漁獲物容易造成一網打盡的結果，嚴重影響海洋生物資源可持續利用，因此備受詬病。2008年浙江省對帆式張網的伏季休漁時間規定為6月16日12時至9 月16日12時，2009-2010年參照“除單層刺網和釣具外其它未列舉的所有作業類型”執行6月1日12時至9月16日12時伏季休漁期，自2011年起，帆式張網的伏季休漁時間延長為5月1日12時至9 月16日12時。

3）保護區休禁漁安排。為了保護帶魚資源，浙江省分別在東海產卵帶魚保護區和東海帶魚國家級水產種質資源保護區核心區執行5月1日12時至6月30日12時、4月16日12時至7月1日12時的休禁漁時間。

4）針對特定生物資源的休禁漁安排。根據相關海域范圍內海洋生物資源的生態習性，分別制定了保護抱卵梭子蟹或幼梭子蟹和海蜇的休禁漁期，其中保護抱卵梭子蟹或幼梭子蟹的休禁漁時間為4 月1日12時至9月16日12時，保護海蜇的休禁漁時間為6月10日12時至7月25日12時。

5）捕撈輔助船納入休禁漁范圍。為防止漁業捕撈輔助船在伏季休漁期間向非法捕撈漁船提供收購或代運違禁漁獲物及補給等后勤服務，破壞伏季休漁制度良好的執行秩序，浙江省于2011年規定了漁業捕撈輔助船隨不同作業實行同步休漁，對于維護休禁漁制度順利實施具有重要意義。

3 東海與浙江省伏季休漁制度的對比與完善啟示

東海伏季休漁制度是禁漁區、禁漁期技術措施在東海漁業管理長期實踐中產生的一項重要規定，其目標是通過在海洋生物繁殖和生長期設定休禁漁期（區），從而有效保護海洋生物的產卵群體和幼體，提高海洋漁業資源的數量和質量。在分析浙江省和東海海洋伏季休漁制度各自特點的基礎上，提出完善東海伏季休漁制度相關啟示。

表2 浙江省海洋伏季休漁制度調整（2008-2015年）Table 2 Adjustment results of summer closed fishing season system in Zhejiang Province （2008-2015）

3.1 東海與浙江省伏季休漁制度的區別特征

相比東海伏季休漁制度內容，浙江省在主要作業類型及伏季休漁時間安排方面均嚴格按照該制度規定實施管理，具體包括拖網、桁桿拖蝦、燈光圍（敷）網、刺網及籠壺類等，同時還具體細化了定置作業及帆式張網作業伏季休漁時間。除此之外，浙江省伏季休漁制度具有以下3個特點：1）通過建立保護區，實施相應的休禁漁管理，對于保護區內漁業資源具有重要的養護作用；2）結合特定生物資源特性，如抱卵梭子蟹或幼梭子蟹和海蜇，制定了專門的休禁漁安排，保護的針對性更強；3）將捕撈輔助船納入到伏季休漁制度管理范疇，實施統一管理，有利于保證伏季休漁制度實施效果。

3.2 完善伏季休漁制度的啟示

在漁業從業者（協會）、研究機構等積極參與下，兼顧漁業資源養護、漁民生計及易于管理等角度出發，伏季休漁制度在實施時間和作業方式兩方面進行了動態調整。結合東海與浙江省伏季休漁制度的理論與實踐，在伏季休漁制度完善趨勢方面得到以下啟示。

1）加強各類海洋生物保護區建設。眾多國家和地區海洋保護區的實證研究證明，通過禁止或控制在海洋保護區的捕撈等人類活動，可以有效的保護海洋生物多樣性，使得日益減少、枯竭的魚類及其他海洋生物資源能在得到保護的棲息地中休養生息［18］。因此，結合東海海洋生物資源特點設立不同類型、級別的保護區，具體包括水生動植物自然保護區、水產種質資源保護區、海洋自然保護區和海洋特別保護區，通過加強各類保護區數量和質量建設，以實現對相關海域生物資源和生態環境的休禁漁保護。

2）延長主要作業類型伏季休漁時間。從浙江省2008-2015年海洋伏季休漁制度來看，在伏季休漁時間長度方面表現三個特征：一是主要作業類型伏季休漁時間長度按照農業部海洋伏季休漁通告內容執行；二是產卵帶魚保護區、東海帶魚國家級水產種質資源保護區核心區的休禁漁時間長度也以《設立東海產卵帶魚保護區》和《東海帶魚國家級水產種質資源保護區》規定的禁捕期或核心區特別保護期為準；三是從浙江省相關海域范圍內漁業資源、作業類型實際出發，專門制定更為科學嚴格的休禁漁時間規定，如帆式張網作業和保護抱卵梭子蟹或幼梭子蟹的休禁漁安排。海洋伏季休漁制度作為我國最重要和最具影響力的漁業資源養護管理制度，延長伏季休漁時間長度對于更有效保護海洋漁業資源和海洋生態環境具有重要意義，科學研究結論及浙江等省份漁業從業人員都有這樣的訴求。因此，建議農業部延長東海相關海域主要作業類型伏季休漁時間，由此可為海區內各省延長伏季休漁時間提供依據。

3）捕撈輔助船實施休禁漁管理。在當前伏季休漁期，捕撈輔助船不在伏季休漁漁船管理范圍，對伏季休漁制度正常順利執行產生兩點影響：一是為非法作業漁船提供后勤保障服務，破壞伏季休漁秩序；二是部分捕撈輔助船改裝成為捕撈船，在伏季休漁期進行生產作業。為了禁止上述影響伏季休漁制度實施效果的行為發生，浙江省于2011年將捕撈輔助船納入伏季休漁管理，對于維護伏季休漁秩序取得一定效果，因此建議農業部規定將捕撈輔助船與捕撈船同步納入伏季休漁管理。

4 設立多元化海洋休禁漁制度的建議

為有效遏制漁業資源過度開發問題，世界各國采取了諸多管理措施，可以歸結為投入控制措施和產出控制措施兩大類，其中投入控制指限定捕撈要素投入的種類和數量，包括對漁具、漁船、捕撈區域、捕撈時間或從業人數的限制等，如漁具和漁船管制措施、捕撈許可制度等；產出控制措施是指通過規定特定魚類種群一定時期內（通常為1年）上岸的總量來限定漁業的產出水平，具體包括總可捕量制度、個別漁獲配額制度、個別可轉讓配額制度等。雖然在《漁業法》中提出了“捕撈限額制度”，由于受到我國海域漁業資源復雜性、管理水平等因素制約，我國海洋漁業管理主要采用投入控制措施。為了轉變伏季休漁制度對海洋漁業資源的“暫養”功能為“保育”功能，從而有助于實現東海漁場的恢復，在現階段“常規性伏季休漁期”基礎上，提出設立多元化海洋休禁漁制度的建議。

4.1 設立終年漁業禁捕區

終年漁業禁捕區（no fishing zone 或 marine protected areas）是當前漁業管理先進國家和一些發展中國家采用的有效保護海洋生態環境的重要措施，研究結果表明，設立終年漁業禁捕區對于恢復海洋生物資源，以及保護生態環境和生物多樣性等具有重要意義［19］。

目前我國主要通過設立海洋保護區實現對海洋生態方面的保護，海洋保護區有海洋自然保護區和海洋特別保護區兩種類型，其宗旨主要針對海洋自然資源和環境的保護，對于漁業資源的開發利用還有一定的余地和空間，如開展適當漁業活動和休閑漁業。為了能夠有效的保護相關海域漁業資源，建議借鑒海洋保護區管理理念，通過資料整合、現場調查和漁業生態系統模型模擬相結合的技術手段，在該海域內實施終年漁業禁捕政策，并進行周期性漁業資源保護效果評估，根據漁業資源恢復評估結果及穩定性的結論，確定繼續實施終年禁捕、適度開放或完全開放等管理措施［20］。

在終年漁業禁捕區實施禁漁時間長度方面，應至少在1年以上，具體時間可以結合設立終年漁業禁捕區時制定的漁業資源保護與恢復目標確定。

4.2 特殊魚類資源休禁漁期

我國擁有約18 000 km的海岸線，海洋生物資源豐富，其中東海作為我國海洋水產的主產區，海洋捕撈總產量占全國的40%-50%，在我國海洋漁業中起著舉足輕重的作用。東海漁業資源豐富，捕撈對象種類多，但在捕撈強度過大等因素影響下，傳統經濟漁業資源結構已經發生變化，目前小黃魚、帶魚、蝦蟹類及鮐鯵類、鯧魚等資源成為東海漁業主要捕撈對象，馬面鲀、馬鮫魚、鳀魚、海鰻等產量也較高［21］，然而這些魚類資源的產卵場、索餌場及越冬場環境相異，執行目前統一的伏季休漁期制度，對于合理利用不同種類漁業資源會受到一定影響，同時也不符合科學規律。因此，建議根據不同海域范圍，結合傳統漁場位置環境，制定針對特殊魚類資源的伏季休漁期，從而提高伏季休漁制度的科學合理性，有利于漁業資源恢復與保護，如浙江省在4月1日12時至9月16日12時，31°-27°N沿岸和近海對以抱卵梭子蟹或幼梭子蟹為主要捕撈對象的作業漁船實施的休禁漁制度。

4.3 臨時性休禁漁期

按照目前我國伏季休漁制度的規定，除定置作業外，其他參與休漁的作業方式均采取固定時間實施伏季休漁。從漁業資源實際生物特性出發，不同魚種具有特定的生長周期，同時也受到外部海洋環境及自身適應性的影響，為了合理利用近海漁業資源，保護不適宜捕撈的群體，如幼魚，應在現有伏季休漁制度基礎上，適時采用臨時性休禁漁制度，以保護漁業資源，即在正常捕撈生產時期，根據生產調查和科學調查的結果，如果發現幼魚資源所占比例高于相關標準，排除漁具漁法等問題外，則實施臨時性休禁漁制度［22］，從而保護幼體或未達到性成熟的重要魚種資源，具體臨時休禁漁的時間長度，應結合特定魚種的生長特性予以考慮，如據FiS 4月27日報道：根據墨西哥國家漁業研究所（INAPESCA）在墨西哥灣和加勒比海地區進行的生物研究，墨西哥國家漁業和養殖業委員會對今年的蝦捕撈業設定臨時禁捕時間，該關閉期旨在保障墨西哥灣和加勒比海域聯邦海域內甲殼類海洋物種的可持續生長。

5 展望

海洋伏季休漁制度自1995年實施以來，經過數次調整完善，已經成為我國最重要和最具影響力的漁業資源養護管理制度，取得了良好的生態效益、經濟效益和社會效益。然而，現行伏季休漁制度僅是對伏季休漁期期間捕撈努力量進行控制，而對于非伏季休漁期的實際捕撈努力量如漁船主機功率、漁具數量與規模等難以控制，其結果往往是伏季休漁期結束后2-3個月內伏季休漁的資源養護效果即被消耗殆盡。

經過20年的實踐證明，在現有以投入控制為主的海洋漁業管理措施下，伏季休漁制度是當前東海最可行和有效的漁業資源保護措施，因此，完善伏季休漁制度對于保護漁業資源和海洋生態環境具有重要現實意義。但是，單獨完善伏季休漁制度，而產出控制制度及捕撈強度控制等措施不能有效銜接的話，其伏季休漁制度的實施效果仍將難以實現突破。因此，借助《漁業法》修訂契機，將產出控制制度和縮減捕撈強度實質性納入海洋漁業管理范疇，對于實現東海乃至全國海洋漁業可持續發展具有重要意義。

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（責任編輯：童成立）

Improving the marine summer closed fishing season system： A case study of the practice of Zhejiang Province and the East China Sea

YUE Dong-dong， WANG Lu-min， XIONG Min-si， XIAO Li， ZHANG Han-ye
（Key Laboratory of East China Sea and Oceanic Fishery Resources Exploitation， Ministry of Agriculture； East China Sea Fishery Research Institute， Chinese Academy of Fishery Sciences， Shanghai 200090， China）

The marine summer closed fishing season system is currently the most important marine fishery resource protection and management system， and it becomes an important measure to conserve marine biological resources，construct marine ecological civilization and promote the sustainable development of marine fisheries. Based on the comparison of the marine summer closed fishing season systems between the East China Sea and Zhejiang Province，this research discussed how to improve the marine summer closed fishing season system. Results show that the characteristics of the marine summer closed fishing season system of the East China Sea were extended closed fishing season， increased fishing gears and methods for and refined closed fishing area. While the main characteristics of the marine summer closed fishing season system in Zhejiang Province were the summer closed fishing season of “set-net”and “stow net”， closed protected fishing area， closed fishing for protecting specific biological resources， and included fishery support vessels in the marine summer closed fishing season system. Compared with the marine summer closed fishing system of the East China Sea， the practice in Zhejiang have more advantages， providing a useful inspiration for constructing protected marine organism areas， extending the closed fishing season and managing fishery support vessels. Lastly， on the basis of the periodical closed fishing season system， this paper also provides some policy recommendations of establishing diversified closed fishing season to improve the marine summer closed fishing system and sustainable development of inshore fishery， including closed fishing in marine protected areas， closed fishing season for special fish resources， and temporary closed fishing season.

summer closed fishing； inshore fisheries； marine protected areas； sustainable development； East China Sea； Zhejiang Province

the Special Scientific Research Funds for Central Non-profit Institutes （2015G02）.

YUE Dong-dong， E-mail： yuedd@ecsf.ac.cn.

16 June， 2015； Accepted 27 October， 2015

S931

A

1000-0275（2016）02-0337-08

10.13872/j.1000-0275.2015.0190

中央級公益性科研院所基本科研業務費專項（2015G02）。

岳冬冬（1982-），男，陜西興平人，博士，助理研究員，主要從事漁業經濟與發展戰略研究，E-mail： yuedd@ecsf.ac.cn。

2015-06-16，接受日期：2015-10-27