重慶首創道路“影子收費”模式 實現政府支付責任與社會資本收益最優均衡點

宋杰

繼千廝門大橋后，嘉陵江上將再添一座“公軌兩用橋”——重慶曾家巖大橋：曾家巖嘉陵江大橋的上層跑汽車、下層是軌道，軌道10號線從“橋腹”過江。

重慶曾家巖大橋項目被列入財政部第二批PPP示范項目，為重慶市首個市政交通基礎設施的入圍項目，項目總投資約33億元，資金來源為項目資本金和債務資金，其中項目資本金不低于40%，約13億元;債務資金60%，約20億元。該項目政府方占股10%，社會資本方占股90%。建設期政府總出資額約為1.3億元，資金來源為重慶市級財政資金。

在政府和社會資本合資成立項目公司后，項目公司對“曾家巖嘉陵江大橋”項目所形成的固定資產享有運營期內的收益權。特許運營期結束后，重慶曾家巖嘉陵江大橋項目收益權將由項目公司無償移交給重慶市城鄉建設委員會指定國有公司。該項目實施方案在交易結構、合同結構、運作方式等方面都做了較為細致的設計，有不少獨到之處，對重慶市乃至全國的PPP項目是一種非常有益的探索與實踐。

示范項目創新 不停車收費也能讓投資者獲取回報

近年來，重慶主城一直在向北拓展，由于人流物流量越來越大，連接渝中半島和江北區域現有的黃花園大橋、渝澳大橋、嘉陵江大橋、嘉華大橋4座橋梁的高峰小時交通量已經達到35583輛，處于過飽和狀態，每到上下班高峰都堵塞嚴重，其平均擁堵時長達到9小時。

為緩解這一南北向交通堵塞難題，重慶計劃修建曾家巖嘉陵江大橋。

重慶市城鄉建設委員會負責人透露，曾家巖嘉陵江大橋PPP項目是財政部確定的全國PPP示范項目之一，所采用的是政府購買服務的方式建設，社會資本方是以招商局重慶交通科研設計院有限公司為聯合體牽頭單位負責融資、建設、運營、移交工作;中鐵隧道集團有限公司和中交第二航務工程局有限公司為聯合體成員單位，負責工程施工，建設期3年，運營期20年。2015年年底啟動建設，預計2018年建成。橋梁采用結構上翻的連續鋼桁梁，上翻桁架高25.2米，高出中山四路約13米。該方案簡潔、樸素，與嘉陵江大橋協調統一。

據記者了解，曾家巖嘉陵江大橋新增南北大通道，以緩解八一、向陽隧道、石黃隧道擁堵;此外，曾家巖大橋南北引道與嘉濱路、長濱路相連，可將部分車流分流到兩條濱江路，提高濱江路的交通分流作用，對改善渝中半島的交通結構具有較好的作用。

按照交通基礎設施引資原則：誰投資，誰經營，誰收益，但是不同于城外的高速公路，曾家巖嘉陵江大橋新增南北大通道為保暢通不可能設立收費站，那么投資者如何獲取回報呢？

值得一提的是，在此PPP合作項目中，重慶市首次嘗試一種全新的道路收費模式——“影子收費”。所謂“影子收費”，就是道路使用者在經過道路或路口時不直接付費，而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投資公司支付使用費。

相關人士向記者介紹，采取“影子收費”模式，就是在橋梁兩端設置測量設備，測算出車流量，然后按照事先確定的“影子票價”標準計算出一定時期內投資方“應收費”總額，這筆錢由政府按約支付。

為合理分擔風險，還設定了影子價格調節機制：1.當交通量超過11.7萬輛/日，超出部分下調影子價格;當交通量超過14萬輛/日，超出部分不再計取影子通行費。2.當交通量不足10.1萬輛/日，對影子通行費給予部分補貼。

根據《曾家巖嘉陵江大橋PPP實施方案》，2018年曾家巖嘉陵江大橋建成后，社會投資人擁有20年隱性收費權、政府不承擔回購等責任，運營期結束后項目無償移交給政府。通過這一方式，政府可以有效解決非經營性城建項目缺乏正現金流的問題。

示范項目優點 運營20 年后無償移交政府

根據《曾家巖嘉陵江大橋PPP實施方案》，其運作方式是：由項目公司負責曾家巖大橋項目的前期、建設、運營，運營期屆滿也就是20年后無償移交政府。

項目公司也設立了獨特的治理結構：重慶市城投公司代表市政府出資，與中標的社會資本方共同組建項目公司。社會資本方出任項目公司董事長和總經理;市財政局派駐1名董事、1名監事;市城投公司派駐1名董事、1名副總經理。

其股權結構是：項目資本金為總投資的40%（約13.11億元），政府與社會資本按1：9股權比例出資。市級城建資金出資總額為1.31億元，在2015—2018年按2：2：4：2比例注入;社會資本出資11.8億元，同進度同比例注入。其他建設資金（約19.67億元）由項目公司通過特許經營權質押等方式融資解決。

有專家指出，項目的全過程管理交由社會資本，能更好地挖掘社會資本在設計、建造和運營方面的優勢，促使社會資本在設計與建造時提高項目的設計品質和建設質量。從社會資本的角度看，實現了債權投資到股權投資的變化，資金回收風險降低，利潤要求也相應降低。政府通過使用量并設置明確的付費標準，將項目后期運營收入內化為社會資本的主營業務，促使企業自發進行服務質量管理，可有效地降低項目全壽命周期成本。

曾家巖嘉陵江大橋效果圖

運營期為20年是該PPP項目的優點，無論對政府和社會資本，都是最優的設置：對政府而言，20年的運營期將短期的債務增量轉化為未來多年的財政支出責任，降低了短期內支出壓力，可平滑年度間財政支出波動。將政府購買服務支出納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮，有利于財政收支平衡的可持續性和提升政府的當期償付能力。此外，一般路橋的大修期為13～15年左右，將運營期定為20年，在一次大修過后，項目移交政府管理，社會資本分擔一次大修的風險。對于社會資本而言，經過大量的分析測算，運營期為20年時，可實現政府支付責任與社會資本收益的最優均衡點。

據記者了解，重慶市今年7月集中簽約了34個PPP合作項目，投資金額超過1300億元。項目既包括傳統的高速公路、橋隧、水利、市政等領域，又新增了園區開發經營一體化、體育場館、智慧城市等項目。

重慶市市長黃奇帆表示，得益于合理運作和嚴格監管，過去兩年，重慶先后簽約39個PPP項目、總投資2600億元，目前有22個項目已開工建設、總投資1568億元，有力推動了基礎設施建設、政府性債務降低、混合所有制經濟發展和政府職能轉變。據悉，按照重慶在推動PPP改革之初作出的規劃，到2020年全市各類基礎設施投資將達到1.8萬億元，其中中央和地方財政投入約1萬億元，另外8000億元通過PPP方式籌集實現，平均每年實施約1300億元。