土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同管理的流程銜接研究

廖芳青

【摘要】土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）要實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同管理，必須科學(xué)調(diào)整審批流程，合理優(yōu)化審批程序是實(shí)施“兩規(guī)”協(xié)同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更加清晰地論述“兩規(guī)”協(xié)同管理中存在的流程問(wèn)題，本文基于理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法，采用案例分析的方式，將以建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理流程為例，剖析“兩規(guī)”審批流程中存在的問(wèn)題，并提出可行的銜接方法。

【關(guān)鍵詞】“兩規(guī)”；協(xié)同管理；流程銜接

1、案例情況

以項(xiàng)目立項(xiàng)審批流程為例，工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程可分為立項(xiàng)審批、用地審批、建設(shè)方案審批、招標(biāo)審批和施工報(bào)建審批五個(gè)階段，其中立項(xiàng)審批是指大中型項(xiàng)目經(jīng)過(guò)實(shí)施組織者和政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，并列入項(xiàng)目實(shí)施組織或者政府計(jì)劃的過(guò)程。發(fā)改委在受理項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)首先需對(duì)項(xiàng)目建議書及規(guī)劃部門出具的藍(lán)線圖進(jìn)行審核，此節(jié)點(diǎn)為項(xiàng)目立項(xiàng)審批第一步，并未涉及土地利用總體規(guī)劃或土地部門相關(guān)事項(xiàng)，但是項(xiàng)目藍(lán)線一般為規(guī)劃局或其所屬下級(jí)單位出具，通常規(guī)劃局所繪制的藍(lán)線圖是依據(jù)所屬地塊控規(guī)或在項(xiàng)目藍(lán)線劃定后依據(jù)控規(guī)對(duì)其初步審核，若不符合控規(guī)則不予提供藍(lán)線成果。即項(xiàng)目在進(jìn)行立項(xiàng)審批前已對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行了初步核實(shí)，基本具備辦理選址意見(jiàn)書條件。而項(xiàng)目在報(bào)送可行性研究報(bào)告的過(guò)程中才需國(guó)土部門出具用地預(yù)審報(bào)告，此節(jié)點(diǎn)才涉及對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行合法性審核，亦即實(shí)際操作過(guò)程中通常是城市規(guī)劃在先土地利用規(guī)劃滯后，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目通過(guò)規(guī)劃選址審核，但與土地利用總體規(guī)劃不符的情況，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地和資源浪費(fèi)。

項(xiàng)目立項(xiàng)審批過(guò)程中至少包含三次分支審核，而三次審核所需相關(guān)材料中僅項(xiàng)目選址意見(jiàn)書與用地預(yù)審意見(jiàn)就需項(xiàng)目單位提供兩次，在出現(xiàn)其它意外情況下，“拉抽屜”的次數(shù)就更多，不斷反復(fù)的申報(bào)過(guò)程嚴(yán)重導(dǎo)致了效率低下。

2、流程契合點(diǎn)分析

結(jié)合上述案例，項(xiàng)目立項(xiàng)審批過(guò)程中涉及城市規(guī)劃部門與土地規(guī)劃部門內(nèi)容主要為選址意見(jiàn)書與用地預(yù)審意見(jiàn)。選址意見(jiàn)書是審核建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合城市總體規(guī)劃，用地預(yù)審的內(nèi)容包括用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合國(guó)家供地政策、選址是否合理、是否符合相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

依照各自的規(guī)劃管理相關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃核查不分先后順序，項(xiàng)目不符合任意規(guī)劃均不能通過(guò)立項(xiàng)審批。但是實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中的情況卻是項(xiàng)目初步具備通過(guò)選址意見(jiàn)書資格后方才辦理用地預(yù)審意見(jiàn)。若項(xiàng)目符合土地利用總體規(guī)劃或其他用地預(yù)審條件則可順利獲得立項(xiàng)審批或完成其他流程，若項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃，則即使項(xiàng)目已通過(guò)規(guī)劃選址審核，但按照相關(guān)規(guī)定國(guó)土部門依然可不予通過(guò)預(yù)審，此時(shí)因“兩規(guī)”實(shí)施層面銜接不暢的矛盾就凸現(xiàn)出來(lái)。通常情況下，盡管國(guó)土部門從保障全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和重大項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)等角度考慮，會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)土地利用總體規(guī)劃程序，但依法規(guī)履行土地規(guī)劃調(diào)整程序需經(jīng)過(guò)公示、聽(tīng)證、論證、審批等環(huán)節(jié)，調(diào)整程序短則一個(gè)月，長(zhǎng)則數(shù)年，依然會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，而且造成土地資源的長(zhǎng)期閑置。此外，土地規(guī)劃部門的主動(dòng)作為也間接形成了“土地規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”的怪圈現(xiàn)象，難以保證土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性和參與宏觀調(diào)控的規(guī)劃引領(lǐng)作用。

因此，對(duì)該案例而言，至少存在三個(gè)“兩規(guī)”流程協(xié)同的契合點(diǎn)，第一個(gè)契合點(diǎn)是城市規(guī)劃出具用地藍(lán)線圖的節(jié)點(diǎn)，此時(shí)應(yīng)該核實(shí)土地規(guī)劃情況，以作為參考；第二個(gè)契合點(diǎn)是城市規(guī)劃出具規(guī)劃選址意見(jiàn)書的節(jié)點(diǎn)，此時(shí)應(yīng)該核實(shí)土地規(guī)劃合法性，如有矛盾，則應(yīng)進(jìn)行“三方”銜接，即土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、項(xiàng)目選址的三方就布局達(dá)成一致；第三個(gè)契合點(diǎn)是土地規(guī)劃出具用地預(yù)審報(bào)告的節(jié)點(diǎn)，此時(shí)應(yīng)該核實(shí)城市規(guī)劃合法性，可防止“兩規(guī)”因時(shí)間差進(jìn)行了單方面的變動(dòng)。

3、流程銜接方法

從上述分析不難看出，各部門之間各自為政，同一項(xiàng)目各環(huán)節(jié)獨(dú)立審批，項(xiàng)目遲遲難以落地。窺一斑而知全豹，在土地規(guī)劃、城市規(guī)劃分而治之的行政體制之下，土地資源浪費(fèi)且行政效率低下的現(xiàn)象不會(huì)只是個(gè)案，亟需改革創(chuàng)新。要打破傳統(tǒng)的不同部門之間的障礙，普遍的思路可能是在兩個(gè)規(guī)劃部門之間設(shè)立一個(gè)規(guī)劃審核聯(lián)席機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)涉及土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審核，不符合任意一規(guī)劃的均不能通過(guò)聯(lián)合審批，但專門抽調(diào)人員成立專門的規(guī)劃審核聯(lián)席機(jī)構(gòu)的做法不符合國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的大政方針，并不可取。鑒于此，兩個(gè)規(guī)劃部門通過(guò)協(xié)商建立一套相互認(rèn)可的流程銜接運(yùn)作機(jī)制，并憑借先進(jìn)信息化技術(shù)手段，搭建一個(gè)協(xié)同管理平臺(tái)來(lái)處理“兩規(guī)”相關(guān)事務(wù)是當(dāng)前條件下最切實(shí)可行的方法?？梢詮囊韵聝煞矫婵紤]：

⑴流程銜接方式

在立項(xiàng)審批流程中，“兩規(guī)”主要矛盾點(diǎn)在于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和先后順序不一，且“互不往來(lái)”，造成其中某一規(guī)劃的被動(dòng)尷尬局面。所以應(yīng)重點(diǎn)考慮在合適的流程節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的松耦合銜接與相互制約，結(jié)合分析的三個(gè)流程契合點(diǎn)，進(jìn)行流程優(yōu)化 “兩規(guī)”各自的審批流程并不改變，只需要在出具用地藍(lán)線圖、規(guī)劃選址意見(jiàn)書、用地預(yù)申報(bào)告三個(gè)節(jié)點(diǎn)，引入相互認(rèn)可的協(xié)同管理機(jī)制，進(jìn)行“兩規(guī)”聯(lián)合審查，銜接過(guò)程中，一方可隨時(shí)調(diào)用另一方相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)不符合己方規(guī)劃條件或相關(guān)政策的情況，暫停審批流程，同時(shí)聯(lián)系項(xiàng)目單位與對(duì)方規(guī)劃部門進(jìn)行協(xié)商，決定如何解決問(wèn)題。

⑵審批要件的統(tǒng)一

為了提高行政效率，優(yōu)化的同時(shí)也要考慮審批要件方面的銜接統(tǒng)一。在立項(xiàng)審批之前，建設(shè)項(xiàng)目可提供資料有限，而前期審核主要核查項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃，不涉及項(xiàng)目環(huán)評(píng)、消防等內(nèi)容，所以在預(yù)審查階段，需提供的報(bào)件為項(xiàng)目選址初步用地范圍，此數(shù)據(jù)可由城市規(guī)劃或國(guó)土部門協(xié)助項(xiàng)目主體確定，同時(shí)還應(yīng)提供建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、工商企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件圖、法人授權(quán)委托書及經(jīng)辦人身份證復(fù)印件等其他相關(guān)材料?！皟梢?guī)”部門對(duì)同一個(gè)辦理流程各個(gè)環(huán)節(jié)的要件形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高行政審批效率和業(yè)務(wù)辦件質(zhì)量。

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