廉租房PPP融資模式的政策建議

張敏思

【摘要】針對成都市廉租房項目建設中存在的融資難問題，目前市政府引入國外基礎設施建設中常用的 PPP 融資模式以應對。對此，政府制定政策提出三個角度的建議。

【關鍵詞】廉租房；PPP融資模式；風險分配；博弈論

一、ppp融資模式

廉租房作為中國房地產市場中一項重要的住房制度，旨在解決城鎮最低收入家庭的住房問題。與追求利益最大化的商品房不同，福利性和公益性是其最大的特點。正是由于廉租房的福利性特點，決定了其與一般商品房開發的融資來源有很大差異。目前，我國廉租房開發建設和運營的資金主要依靠政府財政資金及政策性支持。資金嚴重不足已成為制約廉租房建設的瓶頸。如何籌集廉租房建設資金、拓寬融資渠道成為擺在各級政府面前的首要問題。

PPP（Public-Private partnerships），即公共部門與私人企業合作模式是指公共部門、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，公共部門并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任以及融資風險，參與各方實現共贏。

PPP模式的組織包括了政府、私人參與方和建筑企業，參與項目的各方之間不可避免會產生各種有關利益和責任的分歧，只有各方形成相互的合作機制，才有利于項目目標的完成。而形成相互的合作機制，需要政府、私人參與方以及建筑企業之間的相互協調，并在廉租房項目建設各個階段的全過程中發揮作用，才能保證項目順利完成。

首先，政府根據廉租房建設的需要，通過完善的資質審查制度確定一家有資質有實力的私營公司，并簽訂特許權協議。在準備立項階段，政府與私營部門需要共同參與項目的可行性論證、項目的確認以及項目的技術設計研究工作；成立項目以后，政府和選定的私營部門根據共同確立的項目組建獨立的項目公司，協調政府與私營部門的行為。項目公司在政府的監督下，組織工程項目的招投標工作，通過簽訂外包協議建立合作關系。設計風險分擔結構、風險識別和分配是PPP融資模式關鍵，項目公司必須設計有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的一方來承擔。最后就是項目建設及運營管理，政府承擔對私營部門的監督職責以及通過政策傾斜使項目公司順利獲得利率較低的貸款，而項目公司負責廉租房建成后的經營管理

二、相關政策建議

成都市廉租房項目采用PPP融資模式一方面可以降低政府融資的資金負擔，另一方面政府同時通過特許權協議可以有效地推動私營機構參與建設。PPP融資模式對于成都市廉租房項目建設具有廣泛的前景。基于前文對PPP融資模式在成都市廉租房建設中的成本收益分析，以及私人項目和政府之間的博弈過程。筆者現從以下三個方面提出相關政策建議，以期更好地發揮PPP融資在成都市廉租房建設中的作用。

（一）從補貼的角度

政府可以對項目單位進行補貼，確保項目單位的基本收益，主要分為建設期的補貼和運營期的補貼。

政府在廉租房項目建設期進行補貼，即與項目單位簽訂協議，投入適量的財政資金和民間資本共同組成資本金投入到項目建設中。政府財政資金所形成的固定資產可以先以無償或者合理的價格租賃給項目單位，為項目單位后續運營提供資金保障。當項目運營期收益穩定后，再通過協議參與利益分配，回收政府的前期投資。

運營期補貼則是通過項目建設前，政府與項目運營單位擬定未來租金和出租率，如果在運營期中，廉租房項目未能夠達到擬定的租金或者出租率，造成項目單位出現虧損，使投資方無法按期回收投資額并獲得合理的利潤，政府則按會計計算期給予財政補貼；如果廉租房項目的兩項指標均超過了協議的規定，即項目盈利良好，在投資方獲得合理利潤后，政府可以與投資方分享剩余利潤。

（二）從風險分擔的角度

政府部門在設計風險分配結構時要考慮項目方案的吸引力，一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵（葉曉甦，單雪芹，吳書霞，2010，第36-39頁）。筆者認為在進行廉租房PPP模式項目的政策設計時，應從風險分擔的角度考慮以下三點：

第一，明確成本收益。各方在進行風險分擔考慮前，首先需進行參與項目后承擔的各項成本收益的測度，從而確定合適的貼現率，并減小過程中的經濟金融和意外風險。

第二，完善合同條件，縮減談判時間。一方面可以通過制定更全面的合同文本，減少談判的交易成本；另一方面，嚴謹的合同文本也有利于私人部門控制尋租風險，并利于雙方抵抗負外部性風險。

（三）從成本分析的角度

通過前文的風險成本分析，成都市廉租房建設運用PPP 融資模式風險略高，但不失為廉租房融資的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七種風險中，要重點規避建造風險、運營風險、法律風險和政治風險。為了更好地發揮PPP融資在成都市廉租房建設中的作用，應當做到：

第一，規范國內PPP融資的相關法律法規和準入制度，制定明確的政府機構與私營機構在 PPP 融資項目中的責任分擔辦法建立專門機構對成都市運營的PPP融資項目進行全過程的監督管理，降低項目在實施過程中的風險，在宏觀上做好PPP融資項目的管理和協調工作，防患于未然。

第二，在實施的PPP融資項目中，針對發生可能性較大的建造風險、運營風險、法律風險和政治風險，要重點觀察和提前有效防范。在項目建設過程中，針對工程設計不當、工程設計變更、建造成本超支、工期延誤等問題，政府機構要與承包商和設計院之間建立完善的合同，做好項目施工的全過程控制和管理。在項目運營過程中，PPP融資項目公司要做好項目的運營和維護工作，政府要在特許經營權協議中明確細致的管理條款和辦法。在廉租房項目實施 PPP融資的過程中，還要注意符合當地政策、法律和行業的規定，讓PPP項目有良好的運營環境，要有效降低第三方違約或項目公司破產等不良情況發生，做好PPP項目在實施期間的宏觀管理工作，有效降低項目面臨的風險。

參考文獻：

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